我国农村社会保障的状况与挑战

改革开放以来，特别是从党的十六大到党的十八大，社会保障开始向农村延伸扩展。以统筹城乡发展为显著标志，社会保障体系建设进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民”。2007年中央决定在全国范围建立农村“低保”制度。国务院发出了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对落实农村最低生活保障制度提出了明确要求。切实保障了农村贫困居民的基本生活。2009年9月，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》实施，全国开始在10%的县（市、区、旗）试点建立新型农村社会养老保险制度，提出到2020年前基本实现全覆盖。我国农村社会保障建设的最大成就在于，填补了社会保障制度空白点，基本形成了以社会保险、社会救助为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以社会福利、慈善事业为补充的农村社会保障体系框架。保障人群持续增加，保障水平明显提高。

一、我国农村社会保障的现状

现在，我国已经建立起世界上覆盖人群最多的社会保障计划。截至2015年上半年，全国参加基本养老、基本医疗、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别为8．46亿人、13．6亿人、1．71亿人、2．08亿人、1．76亿人。2014年，领取养老金人数2．3亿人，其中城乡老年居民1．43亿人。养老金有了较大幅度增长，月人均养老金从55元增加到100元左右，其中70元来自中央财政的基础养老金补贴。基金是社会保险事业可持续发展的物质基础。2014年，全国五项社会保险（含城乡居民基本养老保险）基金收入合计3．98万亿元，支出合计3．3万亿元，累计结余合计5．23万亿元，中央2015年出台了基本养老保险基金投资运营办法。全国大部分乡镇建立了劳动保障服务站，群众办理社会保险业务更加方便快捷。加大社会保障卡的发放力度，全国持卡人数由2010年的1亿增加到2015年9月底的8亿。^[4]当然我国的社会保障制度体系还需要进一步完善，特别是公平性的问题和可持续发展的问题。如我国养老保险是“代际赡养”，也就是现在已经工作的人要养已经退下来的人，目前的赡养比正在逐步降低，原来是3．3∶1，现在已经降到2．9∶1。养老保险和医疗保险在个别地区出现了一些收支不平衡的矛盾，对社会保险可持续发展带来巨大挑战。

我国农村社会保障改革的成就：一是重塑了国民社会保障观念。人民不再指望生老病死靠国家与集体，而是认同了包括个人在内的责任分担机制。二是将原有的计划经济体制下的国家负责、集体包办、全面保障、板块分割、封闭运行型的社会保障建设成为政府主导、责任分担、社会化的多层次的社会保障体系。三是较好化解了市场经济改革带来的社会风险，为经济改革和社会发展创造了条件。四是明显推动了中国社会的发展进步，是中国社会事业与国家发展投入不多、收益巨大的投资。

二、甘肃省农村社会保障的现状

一是农村社会救助体系基本形成，最低生活保障制度基本建立。社会救助承担着“托底线”“救急难”与“促发展”的双重使命，依法科学施救、积极推进“政策性脱贫”是政府的职责所系、大局所需。2006年7月甘肃省人民政府通过了《甘肃省农村五保供养办法》。2006年9月甘肃省人民政府决定，建立农村居民最低生活保障制度，并通过了《甘肃省农村居民最低生活保障制度试行办法》，开始建立农村社会救助制度。甘肃省农村低保一、二类对象包括无经济来源、生活特别困难或因病、因残、因老、因学、因家庭变故而导致生活比较困难的家庭等。2015年，甘肃省委、省政府决定再次将农村低保一类对象月人均补助水平提高到275元，即年人均补助水平达到3300元；二类对象月人均补助水平提高到234元，即年人均补助水平达到2808元，全省136．9万农村低保一、二类对象实现了收入上的政策性脱贫，充分发挥了社会救助政策的兜底作用，为全省精准脱贫作出了应有的贡献。2015年全省农村低保保障人数330．6万人，全年共发放资金57．52亿元。同时，还提高了农村五保供养省级补助标准。农村五保供养省级补助标准提高40%，达到3514元，市、县配套资金每人每年不低于600元，提标后全省农村五保年人均供养标准最高达到4114元以上（其中，五保供养标准最高的嘉峪关市达到8204元/人·年），全省共有农村五保供养人员12．5万人，全年共发放资金5．14亿元。^[5]

近年来，随着各类社会救助制度相继建立，救助“碎片化”的问题也随之出现，救助对象、标准、程序、目标等诸多方面不能有效衔接，多头救助、遗漏救助、重复救助的问题时有发生。2015年10月1日起施行的《甘肃省社会救助条例》规定了甘肃的社会救助体系有：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项内容。甘肃省民政厅厅长肖庆平认为：“甘肃省情特殊，贫困人口众多，仅城乡低保和农村五保三项制度性救助就达430多万人，加上灾害救助、医疗救助、临时救助等各种应急性救助，年均救助人数约1200万，接近全省总人口的一半。”^[6]《甘肃省社会救助条例》的实施是精准救助的法制保证。强化了“精准救助”助推“精准扶贫”的工作理念，做到与省委、省政府“1+17”精准扶贫方案的衔接协调，全面建立社会救助保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，逐年提高农村低保补助水平，确保全省农村低保一、二类对象和特困供养人员年年实现政策性脱贫。同时，通过“基本医保+大病保险+医疗救助”的路径，努力缓解农村贫困家庭就医难和因病致贫的问题。

二是新型农村社会养老保险正在积极扩展。2015年，甘肃省60岁以上老年人达到365万人，占全省总人口的13．69%。甘肃农村养老具有未富先老的特征。从2008年《甘肃省村干部养老保险试行办法》，2009年《甘肃省被征地农民养老保险暂行办法》到《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法的通知》，甘肃农村逐步开始试点农民养老保险。2009年，榆中县被国务院列为全国首批新型农村社会养老保险试点县。榆中县政府成立了由县长担任组长的新农保试点工作领导小组，县财政先后落实了启动专项经费38万元，县政府常务会议研究同意新增社保局事业编制6名。各乡镇也相继成立了相应的新农保工作机构，确定了3名新农保经办员，每村确定了1名协办员，基本落实了办公场所，配备了桌椅、电脑等办公基础设施。各乡镇积极行动，开展全面调查摸底、参保登记、资格审查、养老保险费收缴、基础养老金发放等工作，全县新农保试点工作取得了显著的成绩。工作人员深入各村宣传、解读新农保政策，学习培训新农保试点工作业务经办规程、财务管理、信息管理系统及统计报表等业务知识，规范程序，力求达到村不漏户，户不漏人，人不漏表，表不漏项的要求。严管养老基金，公开公平，确保安全。加强日常人口变动情况审核建档工作，按时兑现到龄人员养老金待遇，取消死亡人员养老待遇资格，防止养老基金流失，维护广大参保者的切身利益，普惠泽众。平凉市为了方便60岁以上的老人领取养老金，要求农村信用社尽量在每一个村设立经办点。到2015年底甘肃新农保参保人数1236．7万人，60岁以上领取人数298．69万人，基础养老金标准每人每月85元。部分市县实现了城乡居民基本养老保险的并轨运行。一部分的乡镇建立了敬老院、养老院。2015年全省有老年人社会福利院107所，敬老院377所。(www.xing528.com)

三是新型农村合作医疗正在完善。甘肃自2003年开始进行新型农村合作医疗制度试点，首批试点为山丹等5个县，到2015年新农合覆盖86个县的1909．34万人，参合率98．30%。基本覆盖全省所有农村人口，平均报销比例达77%。全省有乡镇卫生院1390个，占全省99．5%的乡镇，其中中心卫生院368个，拥有床位16085张，卫生技术人员14736人。2015年新农合基金筹资标准人均470元，其中中央财政补助268元，省级财政补助102元，市县财政10元，参合农民个人缴费人均90元。2016年新农合基金筹资标准将达人均530元，其中中央财政补助292元，省级财政补助108元，市县财政10元，参合农民个人缴费人均120元。

2014年，甘肃省卫生计生委发出通知，调整和扩大甘肃省新农合重大疾病病种保障范围，使甘肃省重大疾病保障病种达到50种。2016年起，对50种大病经基本医疗保险、城乡居民大病保险及各类补充医疗保险、商业保险报销后的个人负担费用，按80%的比例给予救助，单病种年度最高救助指导限额标准为6万元。革命老区、少数民族地区和贫困地区救助对象诊疗发生的医疗费用，医疗救助标准在全省统一的指导标准基础上提高3～5个百分点。甘肃省决定在全省范围内组织开展因病致贫家庭帮扶救助活动，全面推进精准扶贫工作。进一步加大医疗救助力度，协调人社、民政等有关部门缴纳因病致贫家庭新农合参合资金，确保免除因病致贫计划生育“两户”（独女户、双女户）家庭的参合金，力争将贫困地区参合率提高到97%以上。并逐步提高筹资水平和财政补助标准，将政府补助标准提高到每人每年380元，对因病致贫计划生育“两户”家庭新农合优先报销。将50种重大疾病纳入大病保险范围，提高因病致贫家庭的实际补偿比例。2016年起，将因病致贫家庭参合人员大病保险报销起付线由5000元降至3000元，使其大病保险实际报销比例提高3个百分点以上。

四是甘肃农村还有一些其他社会保障的种类：1．农村老人、儿童、残疾人的社会福利制度。2．农村军烈属的优待抚恤安置。3．失地农民和农民工的社会保障。4．计划生育家庭奖励扶助制度。

三、目前农村社会保障制度存在的一些深层次矛盾和问题

在经济进入新常态以及人口老龄化、新型城镇化加快推进的背景下，这些矛盾和问题会成为我国经济社会发展的制约因素，突出表现在：一是农村社会保险制度没有体现精算平衡原则，基金财务可持续性较差。“十二五”时期，基金支出年均增长高于收入年均增长。二是政府、集体、个人以及中央和地方之间责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的职责过度向政府集中，医疗卫生和社会保障服务机构运行机制比较僵化。三是制度条块分割，城乡不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他政策之间的衔接配套有待加强，多轨制、碎片化问题突出。农村人户分离，有户无人和有人无户人员的参保问题缺乏政策性指导，影响了参保率的提高。有的地方为片面追求参保率，采取家庭捆绑式参保方式，子女拒不参保，老人也享受不了养老待遇。四是立法滞后，制度没有成熟定型。农村社会保障资金投入不足，投入顺序颠倒，撒胡椒面，社会保障资金低效。在养老、医疗费用快速增长的背景下，医保基金与养老保险基金一样，也面临越来越大的支付压力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相当一部分省份出现了当期收不抵支的状况，基金“穿底”风险日益凸显。有的地方现收现付，个人账户只记账，寅吃卯粮，造成了空账问题。社会保障覆盖范围小，制度安排忽略农村社会保障制度建设，城乡社会保障失衡，贫困农民群体弱势化趋势没有扭转；农民基本养老保险统筹层次低，基础养老金偏低，作用非常有限。农村老龄化问题突出，居家养老、养老院养老、以地养老等模式单一，养老服务社会化程度低。由于服务业在城市和农村地区的发展水平不同，城市老人可以享受更多的公共医疗、交通、文化教育等服务，而广大农村地区，生病和孤独成为困扰农村老人的主要问题。特别是不能满足生活不能自理的农村老人的生活照料、医疗保健、康复护理等需求，失能老人面临“医院不能养，养老院不能医”的困境。亿万流动农民工的社会保障问题，如重复保、断保、转移接续问题存在城乡体制障碍。

总之，农村社会保障从无到有，有了巨大发展，同时存在供给不足、供给不公的问题。作为我国人口大多数的农民社会保障水平低，城乡公民不同权，“保富不保贫”，加重了二元经济结构的分化程度和城乡差别。清华大学教授秦晖认为农村社会保障是负福利。占中国人绝大多数的农民享有的福利，不要说比西方的“福利国家”，就是比西方所谓“自由放任”的国家也差得太远。中国面临公共产品不足问题，但首先是“福利特权化”“公共品缺少公共性”的问题。是低福利甚至是“负福利”——“福利”附加于特权，有特权者收入高、福利更高，无特权者收入低、福利低，其“二次分配”不但不像西方一些国家那样会降低一次分配的不平等，反而是明显加剧这种不平等。北京大学公布的《中国民生发展报告2015年》认为，在医疗保障上，本应起到减小收入差距作用的社保体系，反而起到了逆向调节的作用。报告称，健康状况更差的个体，往往更加缺乏医疗保障资源，面临更大的就医压力。从收入上看，高收入人群享有更多的医疗补贴，医疗补贴不成比例地补贴了富裕人群，而不是穷人。这份报告还强调，上述不均现象，无论从社会结构、社会阶层视角还是跨城乡、跨地区的角度去读量，都显示出扩大的趋势。这些问题急需得到有效的解决，否则很有可能威胁到社会稳定，进而成为未来社会发展的瓶颈。这就要求进一步改革完善社会保障体系，增强社会保障制度的公平性和可持续性，使发展成果更多更公平惠及全体人民。