程序正义：法律实施中的公平约束

（一）程序正义的本质要求

正如前文所述，在一个价值多元化的现代社会，程序正义在某种程度上比实体正义更彰显其重要性。但程序正义是一个舶来品，也常被译为程序正当或程序公正，都来源于同一个英文词组procedural justice，它在古代中国传统中是比较缺失的。由于受历史上司法模式的惯性影响，我国当代司法上的程序正义实现也并不理想。要推进土地征收制度改革进程中的程序正义，必须首先明确程序正义的本质要求。

所谓程序正义也被称为“看得见的正义”，指的是在法律的实施过程中的公平，强调通过法律程序本身的规范而不是其主要产生的结果，得到所要实现的价值目标。程序正义最初的目的是防止国家权力的滥用和保障犯罪嫌疑人的基本权利，后来扩大到成为考察政府行为是否合法的程序性因素。程序正义是一套机制，也是一种价值观念，是约束和实现实体权力、提高行政效率的手段，同时也具有独立于实体结果的内在价值，包括参与、公开、人道及尊重个人的尊严、个人隐私、程序法制、程序理性、及时性和终结性（效率）等（应松年，2006）。事实上，要提出一种普遍适用于人类社会的程序正义要求是不可能的，因为生活在具有不同文化传统的社会的人们，很难对公平或公正做出完全相同的评价。但是，根据人类的共同心理需要，提出一种可适用于现代文明社会的最低限度的程序正义要求或者判断标准是可能的。美国著名法律哲学家贝勒斯将这种最低限度的程序正义判断标准或本质要求归纳为四项原则：第一，决定人必须是独立的和无偏私的；第二，当事人必须得到亲自参加听证的机会；第三，决定的依据应当被告知和说明；第四，做出决定时应符合“一致性、遵循先例和服从规则”的要求。其中，第四个原则中的“一致性、尊重先例和服从规则”构成了对自由裁量权范围的限制，促进了对被决定人的平等对待，但这一原则不涉及决定的对象与内容，所以它通常被称为“形式正义”要素（潘书宏，2014）。

（二）程序设计的交易成本(www.xing528.com)

如果需要对一个制度的过程效率进行衡量，往往离不开交易成本的相关理论。科斯将企业确定其规模和边界的过程归纳为实现在寻找价格、签约和谈判过程中的节约成本的行为，由此引出交易成本的定义。简单地说，交易成本就是双方在实现交易过程中支付的一切成本，而交易成本的大小则决定了市场与企业不同治理结构之间的边际替代关系。交易成本理论在公共政策领域的研究已经引起了越来越多学者的关注。在公共政策的制定中，对不同的治理结构的选取会导致不同结果的交易成本，而这些交易成本就带来了“摩擦”，即效率的损失。因此，要实现更加行之有效的土地征收制度，就必须选取可以最小化交易成本的征地程序与征地模式。影响征地过程的交易成本，即效率损失的因素是多元的。简化的行政审批流程、合理的行政层次设计、优化的征地组织与管理过程，都可以减少征地过程的交易成本，即提高征地过程中的过程效率。因此，在制定土地征收程序时，既要符合程序正义的要求，也要考虑程序设计的交易成本。大量实践表明，交易成本过高的制度设计，不仅降低效率，而且不可持续。最大化舍弃征地程序中过于烦琐的部分，去芜存菁提高征地的过程效率，也是十分必需的。

在德国，土地征收程序分为事业的认定、应征土地的确定、补偿金的确定和征收的完成四个阶段，征收的适法性由联邦行政法院审查，而补偿争议则由普通法院管辖。在日本，土地征收程序包括七个阶段：举办事业的准备、举办事业的认定、土地的限定、征收协议、补偿金的裁决、补偿金的给付和征收的完成。若对土地收用委员会的收用裁决不服，当事人可以依据《土地收用法》向内政部长提起诉愿，也可以向行政裁判所提起行政诉讼。如果对土地补偿金不服，土地所有人则应根据《行政诉讼法》提起当事人诉讼。法国的土地征收程序分为行政阶段和司法阶段。行政阶段要认定公用征收的目的和可以转让的不动产，而司法阶段则主要解决征地补偿争议，即不动产所有权转移和补偿金的确定。当事人如果对公用征收法庭做出的不动产所有权转移的裁判不服，有权向最高法院提起复核审诉讼；如果是对补偿金额的裁决不服，则可以上诉于上诉法院公用征收庭，若对上诉法院的裁判仍不服，有权向最高法院提起复核审诉讼。这些境外土地征收程序的主要共性，可以概括为四个阶段的内容：第一阶段是事业的认定，即征地机构对需用地人的建设项目是否符合公共利益的目的进行审查，即确认该事业是否合于法定的事业类型、是否有必要进行征收。这是一项征地程序得以进行的前提，是一个抽象的利益衡量的过程。第二阶段是确定征收范围，也就是在通过事业认定之后，主管机关根据需用地人的征地计划结合实际情况决定具体征收哪些土地，并予以公告。第三阶段是决定征地补偿金。征地补偿的金额一般首先是由需用地人和土地所有者协商，然后由有权机关决定。各国的决定机关通常都为行政机关，但是也有例外，如德国由陪审员会议决定、日本由收用委员会决定等。但当出现补偿金额争议时，解决争议的机关则通常变为司法机关，当事人可以通过司法诉讼程序来维护自己的权利。第四阶段是征收的完成。需用地人支付征收补偿金后，根据各国地籍管理的有关规定，经过不动产登记，实现土地权利的转移（覃卉，2006）。

因此，我国土地征收制度改革应当基于上述环节，从程序正义的角度，进一步做好征收事业的认定工作，引入更多的司法救济程序，完善土地征收的听证机制，加强征收过程的公众参与，从而保障被征收者的利益不受到侵害。在此基础上，减少不必要的征收程序，降低行政成本，提高过程效率，使征地制度可以行之有效地满足城乡发展的用地需求，又能确保土地权利人的利益不受损害。