土地征收程序的总体设计

按照以上程序正义的理论分析和征地程序改革应当遵循的基本原则，借鉴海外土地征收程序设计的基本经验，充分考虑现有土地征收程序的合理性、正当性和延续性，土地征收程序可以分为以下四个环节。

（一）土地征收准备程序

主要包括确认土地征收的正当性与合法性，告知拟征地情况，确认拟征地调查结果等内容。告知拟征地情况必须到村、到组、到人。在土地征收卷宗上报审批前，县（市）国土资源主管部门必须发布预征土地公告，并将公告在拟被征收村组的显著位置进行张贴，留好照片、录像等影音材料，公示必须保留7天以上。将预征土地公告小样送达村委会或村民小组办公室，要求村委会或村民小组签收送达回执，并加盖公章，该过程必须保证有3人以上到场。村组在收到预征土地公告后，必须召开村民代表会议，广泛征求村民意见，如明确放弃预征听证，则出具放弃听证说明，否则将由县（市）国土资源部门召开预征土地听证会，并形成听证纪要，放弃听证说明或听证会纪要必须随卷上报。发布预征公告后，对拟征地的权属、地类、面积以及地上建筑物面积、数量等现状进行调查，调查结果由被征地农村集体经济组织和部分村民代表依法依规共同确认，并在确认书上签字盖章。

（二）土地征收审批程序

现行以“一书四方案”为基础的上报审批程序，总体上是符合现阶段国情的，也是科学合理的，应当继续沿用。所谓“一书四方案”，包括拟定建设说明书（一书），同时拟定征收土地、补充耕地方案和农用地转用以及供应土地方案（四方案），然后将上述文件上报至有权批准机关。目前存在的问题主要是征地审批周期过长、征地报批前置条件过多两个方面，未来的改革需要优化土地征收审批程序。在制定有关征地方案前应广泛听取被征地单位和农民的意见，如果被征地单位对征地的补偿标准或安置方案提出听证申请，则应按《国土资源听证规定》组织听证。征地公告和补偿安置方案公告可由国土资源部门合并进行。乡镇一级土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内不涉及征地的农用地转为建设用地，由市政府行使审批权，涉及征地的，由市政府审批农用地转用，再报省政府审批征地。乡镇一级土地利用总体规划确定的建设用地范围内的征地，无论是否涉及农用地转用，征地时的附件可只报《建设用地呈报书》《征收土地方案》《征地范围勘界图》《集体土地所有权证》等附件，用地是否符合规划和土地利用年度计划、有关补充耕地工作是否落实以及地类和权属是否明确的审查确认工作可由县（市）国土资源行政主管负责完成（徐晓绵、刘菊鲜，2015）。

（三）土地征收实施程序(www.xing528.com)

土地征收批准之后，土地征收实施程序主要包括实行“两公告一登记”、组织听证、落实征地补偿和安置方案以及交出土地。所谓“两公告一登记”，主要是指（1）《征收土地公告》，主要内容包括：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②征用土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限、地点。（2）《征地补偿、安置方案公告》，主要内容包括：①本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。（3）《补偿登记》：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书（土地承包合同）到指定地点办理征地补偿登记手续。按照现行的有关规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征用土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。

（四）土地征收救济程序

英国有句法律谚语：“没有救济就没有权利。”原征地程序设计中最需要完善的就是救济机制，救济机制不完善是土地征收过程中农民权益经常难以得到有效保障的重要原因之一。当前法律规定土地征收纠纷解决的方式包括行政复议、信访、行政诉讼等多种救济手段，但这些救济手段在实际操作中还不能更好地解决土地征收补偿安置等争议问题。总体上看，信访救济制度功能不健全，行政复议制度救济功效有限，行政诉讼制度救济途径残缺。因此，为了充分保障相对人的合法权益得以实现，在相对人受到侵害时有相应的救济机制是十分重要的。

一是需要完善行政救济制度。应当以法律的形式重建我国土地征收补偿争议救济制度，以专门的行政仲裁机构来统一解决征地补偿各个阶段中可能引起的各种争议。具体的制度设计是：由省级人民政府设立“省征地争议仲裁委员会”，管辖由省级人民政府批准征地行为而引起的争议；由国务院设立“全国征地争议仲裁委员会”，管辖由国务院批准征地行为而引起的争议。对“省征地仲裁委”的裁决不服，可以向“全国征地仲裁委”申请复核。“征地仲裁委”是为征地补偿争议当事人设计的一种救济机制，是现有的复议和诉讼救济途径之外的备选救济程序，当事人只能在原有的救济途径和新的行政仲裁救济途径中选择一种。如果选择了复议和诉讼，就不能申请“征地仲裁委”进行裁决，不能把裁决作为诉讼的前置程序。如果当事人选择申请“征地仲裁委”裁决，那么，“省征地仲裁委”做出裁决后，如果当事人不服裁决，可以向“全国征地仲裁委”申请复核，复核裁决具有终局性法律效力，当事人不得再提起诉讼。倘若裁决是“全国征地仲裁委”直接做出，则裁决送达后立即生效，不得申请复核。一方不履行生效裁决，另一方可以申请法院强制执行（贺日开，2007）。

二是需要完善司法救济制度。目前我国土地征收行政裁决机制只允许国务院与省级地方政府参与行政裁决，而司法体系中的征地案件的受理程序繁杂、时限很长。这些因素造成了现有征地后的农民利益无法得到真正的保护。因此，一方面，应建立一套健全完备的集体土地地上附着物评估体系及办法，建立专业的地上附着物评估制度。允许被征地农民委托评估机构对有争议的土地进行估价，解决政府给出的最终补偿数额被征地农民无法接受的问题。另一方面，应重新优化土地征收的司法程序。采取“司法调处+中立第三方”的方式，缩短征地案件的受理期限，优化征地裁决的审批程序，明确强制拆迁的司法流程，分担司法压力，降低司法成本。这样既可以让被征地农民的利益诉求得到正常的裁判，也可以强化建立一套“不得不为时”的强制征收程序，将法庭作为解决征地补偿纠纷的最后手段。在司法救济程序当中，行政相对人对复议结果不服可向人民法院提请公诉，也可以不经此程序直接向法院提出诉讼。裁决和复议不是前置程序、必经程序，人民法院在诉讼审理过程中既可以针对具体行政行为，也可以依法审查抽象行政行为。由于被征收或拆迁的对象大多是弱势群体，就算赋予其司法救济的途径，也会出于诉讼费用、相关成本、传统教育、农村法律服务体系的缺乏等各种原因而放弃这种救济，转而采取上访或者发动群体性事件来自我保护权益。因此，建立一个专门的土地裁判机构，规定土地征收争议解决零申请费制度，规定土地仲裁或者裁判机构独立于地方政府是必要的基础条件。