建立完善土地利用规划体系

农村土地制度改革，在国家利好政策推进的同时，也应当正视目前农村土地在应对改革时面临的障碍，同时正视在改革进程中出现的负外部性问题。如市场化对农村土地的冲击，如何在“自由流转”与“确保农用”之间寻求平衡；农民向市民转变过程中，有可能出现的“撂荒”“空巢”等闲置土地如何处理；集体建设用地灰市交易、私自改变土地用途等违法行为如何制止。“当外部负效果所受影响团体有很多时，行政成本可能会变得很大，以至于无法通过协商有效率地解决外部性问题时，应当通过政府部门以规定方式行之。”（科斯，1960）目前，乡级土地利用总体规划的比例尺大多为1∶10000，最小上图单位大于400平方米，无法满足农村土地制度改革对用途管制的需求。

当下，我国土地利用总体规划编制及管理是通过政府机构形成自上而下的五级体系，为了推进农村土地制度的配套改革，需要完善土地利用规划体系，这里重点分析村级土地利用规划的编制。

从管理层级来看，应与乡（镇）土地利用规划密切衔接。原因有二：一是微观尺度的村级土地利用规划有助于落实乡镇级土地利用规划各项控制指标，并可在空间上加以布局，有助于根据土地管理法的要求确定每块土地的用途并实施管制，有助于完善国家土地调查制度、土地评价制度、土地统计制度、土地管理系统和土地利用动态监测系统（王群、张颖，等，2010）。二是当前省以下国土资源部门实行垂直管理体制改革，最低层级土地管理组织为乡（镇）国土资源所，而村委会没有被赋予土地管理的职责，因此，乡（镇）国土资源所承担的管理任务就显得比较重。而且，近年来有些地方进行了乡（镇）国土资源所合并，国土资源中心所的任务也越来越重，而一般乡（镇）国土资源所人员编制只有3～5人，管辖范围有50到60多平方公里的土地，有的甚至达到上百平方公里，地广人多，因而巡查中很难及时发现违法、违规用地行为（孙有坤、欧阳声举，2007），而由村委会配合编制的村级土地利用规划相对可更全面地反映农村真实情况，监控农村土地利用情况。(www.xing528.com)

从土地利用规划的主要内容来看，可在土地用途分区管制的基础上引入土地用途编定管制。我国《土地管理法》第二十条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。”以此为基础，我国县级土地利用规划应划分土地利用分区，确定土地利用的主要用途，为土地用途管制提供依据（图11.6）。

图11.6　我国土地利用规划体系完善概念图