城乡规划权力体系的优化策略

1）城乡规划的“立法”权力

《城乡规划法》赋予县以上人民政府制定城乡规划的权力。一般而言，下位规划的制定应当依据上位规划，建设项目的许可应当依据城乡规划。这说明所制定的城乡规划不是一个具体的行政行为。虽然，《城乡规划法》没有明确城乡规划的制定就是“立法”行为，但是，要求建设项目的审批必须符合控制性详细规划或者是符合乡村规划的要求。这既是“先规划后建设”原则的体现，也说明了城乡规划是建设项目许可的法理依据。因此，从行政法的角度来看，城乡规划的制定就是行政规定或抽象行政行为的制定。对于控制性详细规划的制定则可以称为“立法”行为。

城乡规划作为行政规定或者是“立法”行为，可将城乡规划的权力分为四类：①城市发展与城乡发展的协调。这是指城镇体系规划和城市总体规划所具有的权力。②发展权的设定。城乡规划一旦公布，土地业主不能够自由地使用土地，必须依据城乡规划所设定的用途来使用。③自然与文化遗产保护权。对人类共同财产中有价值的自然景观和人文资源进行保护，限制开发过程中对自然与文化遗产的破坏。④公共管理权。为了公共利益的需要和形成合理有序的城市空间，对物权进行限制。例如，对财产使用的外在影响，以及对城市景观等方面的控制。

2）城乡规划的行政权力

这里指的是狭义的行政权力，也就是城乡规划主管部门依法执行的权力。《城乡规划法》中的行政权力主要体现在城乡规划实施与处罚的权力。《城乡规划法》没有赋予任何单位和个人在规划区内未经城乡规划主管部门许可就可以建设的权利。否则，任何建设行为都是违法的行为。《城乡规划法》对城乡规划主管部门在城乡规划实施方面的授权有三个方面：①规划许可。对城市类建筑、临时建筑、乡村建筑核发规划许可。②建设项目的监督检查。对规划区内的所有建设项目进行监督检查。③建设项目的规划核实。对已经许可的建设项目进行过程性的以及竣工时的规划核实。(www.xing528.com)

但是，在城市化进程中也有众多的建设行为违反了《城乡规划法》，从而破坏了社会秩序和人居环境。如果不对这些违法建设进行处罚，就不能更好地配置社会资源，就不能更好地保护公民与社会组织的合法利益，就不能更好地维护社会公平与正义。为了维护公共利益与社会秩序，就应该对城市和乡村规划区的违法建设行为进行处罚。《城乡规划法》授权城乡规划主管部门的行政处罚权，重点是针对两个方面：①城乡规划编制中的违法行为；②建设项目的违法行为。《行政强制法》则对行政机关行使行政强制权（包括可以采用行政强制措施和行政强制执行的权力的原则、程序等方面）做了进一步的规范。

3）城乡规划的“司法”权力

一般而言，解决行政纠纷的权力属于司法机关，是法院的固有权力。但是，社会经济的发展、行政事务的复杂化和专业化，使得司法机关难以应付所有的行政争议。法律逐步赋予行政一定的“司法”权力。这种由行政机关解决行政纠纷的方式，已经成为现代行政法中的基本制度。在中国，这种解决行政纠纷的方式被称为行政复议，而法律授予行政机关的权力被称为行政复议权。《城乡规划法》没有提及城乡规划主管部门的复议权，但是，《行政复议法》授予了地方人民政府和上级城乡规划主管部门行使复议的权力。任何涉及建设项目的行政争议都可以向地方人民政府和上级城乡规划主管部门提起行政复议。

《城乡规划法》虽然没有提交复议权，但是在其第五十七条中规定：上级城乡规划主管部门有权责令撤销或者直接撤销违反《城乡规划法》做出的行政许可。这是《城乡规划法》赋予城乡规划主管部门在行政复议时可以采用的一种解决行政争议的重要方式。法律赋予城乡规划主管部门一定的复议权，就城乡规划管理的纠纷和争议直接裁决与处理，有利于及时解决社会矛盾，有利于节约社会资源，有利于对行政争议实现更专业化的裁定，以更好地实现城乡规划管理的目标。当然，法律对行政机关的裁决行为不是最终的，行政复议还要受到司法机关的监督。