权力控制的两种路径及优化策略

在当代宪政国家，实行法治是控制权力的主要方式。以法的统治约束人的行为，约束公权力之运行，成为现代法治政治的一个基本特征。当代中国之宪政也必然以法治作为其必由之路。然而，由于中国的国家—社会关系远不同于前资本主义的西欧国家，也缺乏形成当代法治理念的一些基本要素。寻找发展中国法治的道路，也需要从社会深层去寻找动力。

(一) 法治的精神气质与社会基础

中国与西方之不同，早已为先贤们所洞悉。西方的一批杰出的思想家，如黑格尔、马克思等，均对中国问题有着较为深刻的认识。在关于中国问题之独特性的认识方面，伟大的社会学家马克斯·韦伯曾有过十分精彩的论述，后世将韦伯关于中国的论述称为韦伯的中国命题。韦伯的中国命题有别于所谓的韦伯命题，对于理解前者来说，后者十分重要。

在1905年出版的《新教伦理与资本主义精神》一书中，韦伯对西欧之所以进入资本主义社会的原因进行了饶有趣味的分析。他认为，资本主义的发展有赖于资本主义精神的支持，而资本主义精神的主要支柱则是加尔文教派的新教伦理。加尔文教主张，个人的命运早已为上帝所先天决定，后世无法进行改变。此即“上帝预选论 (Gnadenwahl)”[8]。个人唯一能做的，就是按照上帝所规定好的“天职”(calling)，进行不断的劳作和有条理的俗世活动，以积累的财富作为证明自己是上帝预选加以恩宠之对象的证据。在加尔文教派的新教伦理的影响之下，财货的取得不仅在理论上是合法的，而且可直接视为神的旨意。[9]而加尔文教派强烈的禁欲主义倾向则对经济产生了另一种推动力，“亦即，通过禁欲的强制节约而导致资本形成”。[10]新教伦理的世俗理性和禁欲主义在很大程度上推动了资本的原始积累，成为资本主义发展的内在动力。故而“近代的资本主义精神，不止如此，还有近代的文化，本质上的一个构成要素——立基于职业理念上的理性的生活样式，乃是由基督教的禁欲精神所孕生出来的”。[11]这即是著名的韦伯命题。十年后，韦伯将同样的方法论应用于中国问题的分析，他从货币制度、城市与行会、家产制国家、宗族组织和法律制度五个方面分析了中国之所以未能自发形成资本主义的社会原因，且进一步认为中国的主流宗教儒教所强调的入世精神乃是要求人融入世界和适应世界，具有明显的和平主义特质，[12]然而产生资本主义的新教伦理却强调人需要改造世界;[13]而中国的另一主要宗教道教则强调清静无为和消极遁世，在意识形态上属于异端，[14]更不可能支撑起所谓的资本主义精神。韦伯据此得出结论，认为中国之所以未能自发生成资本主义，与中国传统宗教的精神气质有着密切的关联。这即是韦伯的中国命题。尽管韦伯认为中国不可能自发生成资本主义，但强调资本主义未必一定与新教伦理相互联系，因此，缺乏新教伦理的中国可以模仿的方式进入资本主义社会。[15]

在西方世界的观察者看来，进入资本主义社会乃是现代化的一个前提条件，因此，韦伯的中国命题也被人用来分析何以中国未能自发地产生现代化。尽管韦伯的结论处于不断的争议之中，他的思路还是启发了众多的后来者。以现代化的观点来看，社会对国家的控制以及法治秩序之建构都是现代化的基本要素，而在这一点上，传统中国无疑是有所欠缺的。伯尔曼指出，基督教所蕴含的超验性构成了世俗国家与天国的二元对立，正是在这一基础上，形成了社会独立于国家的发展态势，从而为西欧法治秩序的生长奠定了基础。[16]与之相反的是，在传统中国，却并不存在一种超验的宗教。当代批判法学的代表人物之一昂格尔借用韦伯的方法，对封建中国何以未能走向现代法治秩序作出了颇有见地的分析。他认为，欧洲的政治哲学来自于普遍原则的概念，政府在行使其权力之时，不得不面对因超验性宗教而生的自然法的挑战，而宗教观念则强调个人对于社会的独立性，从而生发出独立、自由的观念。反之，中国封建社会显然缺乏这些要素。其一，由于商人地位低下，而春秋战国时期所兴起的“士”阶层主要依附于集权政府，因而中国这一改革阶段缺乏相对独立于君主集权政府的“第三等级”; 其二，中国宗教缺乏超验性，偏重内省性，且依附于政府，为政府服务，因而从根本上无法形成超验性宗教。因此，中国宗教既无法形成对权力予以制约的自然法观念，也无从发展出强调个人对于其所属集团和社会的独立性的信念。[17]

昂格尔的分析是很有道理的。如人们所知，在西欧封建时代，基督教二元政治观为社会反抗国家奠定了坚实的基础。[18]韦伯指出，一定程度上的城市自治为城市社会脱离国家的桎梏、甚至在某种程度上影响国家提供了条件。[19]而在这些方面，中国从封建时代向专制王权时代变化的过程中都是有欠缺的。儒家思想的入世情结强调学者当官的必要性，这在很大程度上形成了“知识权力化”[20]的结果，使得学者成为既定社会秩序的维护者。[21]在某种意义上说，在传统中国并不存在一个可以与世俗国家的意识形态分庭抗礼的思想基础。与之相关的是，传统中国的城市结构也并没有孕育出西方城市的“共同体”性格和“市民”身份资格[22]，因而也就不存在以社会制约国家的社会基础。尽管在一定程度上，地方士绅构成了对皇权的实质性限制，然而这种限制是建立在合作基础上的。亦即，皇权对绅权予以保障，绅权则帮助皇权维持统治秩序，在这个意义上，绅权与皇权处于同一个体系之中，它不可能对皇权产生对抗的心态，而多是寻求皇权的庇护。[23]与此相应，由于人口最为众多的农民根本不可能生发出身份认同和共同体，也就无法构成制约权力的社会基础。总体说来，传统中国之缺乏法治秩序，与社会缺乏制约权力的动机是有关的。在中国历史上，强调法制的法家实际上并不符合现代法治的基本理念，其核心思想乃是治民，而非治权，这与法治“法大于权、法的统治”的内核相去甚远。从这个意义上说，传统中国既缺乏法治的精神气质，也没有相关的社会基础。

(二) 伦理政治的遗产

尽管传统中国缺乏法治的根基，并不等于说专制权力不会受到控制。从中央政府来说，皇权与相权的相互博弈为时久远。在所谓的家产制国家，尽管君主掌握了大部分权力，但是在皇室与政府之间，依然存在一定的距离。也正因此，当君主与政府的主要代表——丞相之间产生争议时，君主虽可以其权威迫使政府就范，却也必须在很大程度上听从以丞相为首的官僚集团的建议。[24]与此相应的是，在整个国家内，君主也不可能无视士绅阶层的利益，君权与绅权之间的合作与平衡也是一种颇为有效的控权方式。

在大一统国家的思想支配之下，传统中国很难生发出法治的社会基础，人的统治从来都是高于法的。虽然从一些小的方面来看，严刑峻法以治官的做法并不是不存在，但是这种以法治官与法治仍有相当的距离。即便如此，人们当然也不能忽视，上述事实说明中国的确存在权力制约的独特方式。这种方式即是伦理政治，以道德评价作为约束权力运行的主要方式。

伦理政治的特征，可以对比法治的精神气质与社会基础来进行阐述。

与法治所具有的超验宗教的精神气质不同，儒家思想所孕育出的伦理政治有其特别之处。如许多学者所指出的那样，一种超验的宗教提供了某种超越世俗权威的精神，在这种精神启发之下，自然权利成为顺理成章的存在。既然人的权利乃是上帝所赋予的，因此就不能为公共权力所任意干预，这也为以权利控制权力奠定了心理基础。基督教虽然在一方面宣布人是上帝的子民，具有天然的德性和权利，同时又强调，人生来就带有原罪，世俗的国家权力行使者同样也不例外，也正因此，必须对政府权力施加控制，否则难以保障国家和政府存在合乎人民所欲达成的目标。汉密尔顿十分形象地说出了这一问题: “如果人是天使，就不需要任何政府了; 如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[25]而在传统中国，占据统治地位的儒家思想却提出了截然相反的伦理预设。

首先，主流的儒家思想强调人性本善，人生来就具有善良的德性，如何通过教化将这种德性保持下去乃是儒家所欲达成的目标。尽管同为儒家一分子的荀子与孔孟之道截然不同，认为人性本恶，然则在强调后天教化这一方面，两者却是相通的。孔孟强调性善，但如果不进行教化则善的德性会退化; 荀子强调性恶，但可以通过后天教化使人向善: “人之性恶，明矣; 其善者，为矣。”[26]一言以蔽之，作为后世占据统治地位的思想，儒家对人性之善和伦理教化有着浓厚的兴趣。这与认为人天生具有原罪的基督教有着十分显著的差异。

其次，儒家十分关注性善论和道德教化，因此在政治上，儒家学说也认为统治者应具有善的德性。为了达成儒家所向往的贤明统治，亦即仁政，儒家知识分子寄望于对统治者进行道德熏染。儒家对统治者课以施行仁政的义务: “君仁，莫不仁; 君义，莫不义;君正，莫不正; 一正君而天下定矣。”[27]儒家所认定的最佳统治方式，实际上颇为近似于柏拉图的哲学王统治，但在若干方面有着较大的区别，本书不予涉及。尽管儒家学说认为圣王统治是最好的统治方式，但并不是所有的君主都能够满足儒家思想的要求，成为理想中的圣君，因此，儒家知识分子常常从自身所抱持的伦理立场出发，对君主施加外在的道德约束机制。儒家学说所秉持的基本原则可统称为“道”，后世的儒者对先秦儒家的知识遗产进行演绎，构建出一种有别于政统的道统。君主之统治乃是符合政统的，但未必符合儒家的道德标准，亦即未必符合道统。有鉴于此，儒家知识分子可以道统为理由，对政统作出道德评价，从而对君主权力和君主权力所衍生的世俗权力进行外部约束。此即道统对政统的约束作用。正是在这个意义上，传统中国发展出一种与西方世界远为不同的权力制约手段，此即伦理政治。伦理政治对君主以及国家权力的约束，主要以道德评判加以实现，换句话说，即主要以舆论监督的方式加以实现。君主之权力受到在朝官员、尤其是言官的制约，官员之权力则受到士绅阶层和天下读书人的言论制约，这种舆论监督乃是传统权力监督的最为有效的方式。正因如此，有识者方有“防民之口甚于防川”[28]的警示。从另一个角度来说，这也意味着传统中国缺乏有效的权力内部制约机制，也缺乏制度化的权力制约方式，法治在传统中国并没有生存之余地。

再次，儒家虽然试图以“道统”对“政统”进行道德评价和外在约束，但儒家知识分子从来都是维护秩序而非反对秩序的。这一方面与儒家学说所强调的纲常等级制度相关，另一方面也与儒家学说对统治阶级的依附关系相关。以余英时先生的话说，“道统是没有组织，‘道’的尊严完全要靠它的承担者——士——本身来彰显。因此，士是否能以道自任最终必然要归结到他和政统的代表者——君主——之间是否能保持一种适当的个人关系”。[29]由此，儒家知识分子虽可能冒着杀头之罪据理力争，对君主失德之处进行猛烈抨击，但这种抨击乃是为了维护既存的业已合而为一的伦理秩序与统治秩序，其思想基础在于儒家学说中的“忠”字。也正因此，信奉儒家学说的知识分子，除去明清晚期的个别例外之外，极少产生违逆统治者之统治秩序的想法。换句话说，儒家学说所强调的伦理秩序意在为既存的秩序进行正当性辩护，在这个基础之上，儒家知识分子和信奉儒家思想的民众只能对秩序进行外在评判，亦即以“道统”批评“政统”，但几乎不会质疑“政统”的合法性，也不会产生出“以下犯上”、以社会制约国家权力的思想。这里说“几乎不会”，乃是因为凡事皆有例外。在王朝失序、君主被社会舆论集体定性为暴君时，既存政治秩序的合法性基础被打破，此时将有可能出现推翻既存政统的王朝更替。但在王朝更替结束，新的符合道统的政治秩序建立之后，儒家学说又将站在新的秩序一边，为新的王朝做合法性辩护。这也是中国两千年帝制历史中有王朝更替而无社会革命的原因之一。

最后，儒家知识分子有一种十分积极的入世情结，这其实与儒家讲求道德教化的特征是分不开的。儒家思想强调，当儒者学业有成时，应“学而优则仕”[30]，以其所学为国家和君主效力。但儒家知识分子也并非完全无原则地支持现存政权。道之行也，出将入相乃是儒家知识分子的使命，但如果儒家知识分子认为道之不行，即便是积极如孔子者，也会发出“乘桴浮于海”[31]的感慨。但无论是做官参与政治，抑或是远离政治，都不可能形成约束政治的思想动力。

从社会基础上来看，伦理政治之基础可谓深厚。在“遵循宗法血缘的自然秩序建构伦理政治秩序”[32]的方法论下，儒家伦理政治具有高度自发性，因而与社会结构极相契合。众所周知，在传统四民社会中，士为社会之重心，而如我们所知，士阶层主要由政治精英和知识精英组成，这些人主要受到儒家思想的影响，在心理上接受儒家学说所倡导的伦理秩序，同时也接纳了伦理政治的基本要素，成为伦理政治最为坚实的拥护者。由于士阶层乃是社会的重心，通过从中心向社会外围的发散机制，儒家所倡导的一系列学说成功地转化成为社会的共通准则。在传统中国的统治根基乡村之中，由于宗族势力居于十分重要的地位，而宗族之社会结构从总体上与国家大体相同，因此，儒家思想实际上与宗族治理的要求完全契合。这也将儒家伦理政治的因子向整个社会进行扩展，因之其社会基础十分牢固。

从伦理政治的特征不难看出，它与法治政治有着十分鲜明的差异。这种差异在当代中国也有着颇为明显的表现。

(三) 民间治理: 铺设从伦理政治到法治政治之路(www.xing528.com)

儒家思想在五四运动时期饱受非议，然其根基依旧稳固，未对社会结构产生重大影响。自晚清以降的种种革命尽管在一定程度上对社会的表层产生了冲击作用，但传统的社会结构和与社会结构相适应的伦理政治一如既往地存在。直到1949年中华人民共和国成立之后，一种新的意识形态在短时间内迅速地占据了统治地位，传统的儒家道德观不复存在; 与此同时社会与国家的一体化也加剧了社会结构的剧烈变化，儒家伦理政治的社会基础已经失去。在这一段历史时期内，国家的权力几乎不会受到来自道德和法律的约束，而社会的泛政治化也使得政治权力的运作成为一种时代的常态，更不可能产生国家—社会二元框架下所生发出的现代法治秩序。直到20世纪70年代末改革开放之后，国家权力从社会领域的退出出人意料地复活了原有的社会秩序，宗族势力的抬头和官本位的再现是传统社会秩序重现的典型例证。随着传统社会秩序的复兴，传统道德也逐步受到重视，而以道德评价对政治进行约束也因之有了再度生存的土壤。在社会中，已经出现了伦理政治的部分特征，即对官员和政府的外部道德评价成为制约权力的一种十分有效的方式。但当代伦理政治与传统中国的伦理政治有着一定的差别，当可仔细评判。

1. 伦理政治的当代特征

首先，与传统伦理政治类似，当代伦理政治的功能也主要体现为以道德评判公权力运作之正当性，继而对公权力产生约束作用。不同之处在于，儒家伦理政治有一以贯之的思想基础，而其社会基础也较为单一，即儒家知识分子和信奉儒家训条的普通百姓。而当代中国以道德评判和约束公权力的方式却有显著的不同。一方面，就思想基础来说，由于新中国成立后长期的社会政治化破坏了原有的道德传承，儒家伦理即便在当代有所复兴，也无法占据主流地位，只能成为多元化道德标准中的一部分。与此同时，在20世纪80年代的再启蒙之后，一些来自于西方的政治准则成为评判政府德性的新标准。而在民间社会之中，诸如贫富分化、社会公平等问题也出现在人们的视野之中，相继成为评价政府和公权力的道德基础。在这种情势之下，原有的伦理基础从单一化走向多元化，道德评价之间也随之出现了冲突和矛盾，这是当代伦理政治的一个突出特征。另一方面，就社会基础来说，随着社会的发展，原有的一元化思想基础逐步分散，社会中不再存在一个能够得到其他阶层完全认同的中心阶层，因此，伦理政治的社会基础也从单一的儒家信徒转化为社会上的各个阶层，较之传统伦理政治显得更为复杂。宗法社会结构的瓦解，使得儒家伦理政治的存在基础变得非常薄弱。[33]当然，这些区别并没有消除伦理政治的一个基本特征，即以道德评价约束公权力。在邓玉娇案[34]中，网民对邓玉娇的声援并非出自法治理性，而是出自对官员失德行为的愤慨和对弱者的同情[35]; 在石首事件[36]中，人们之所以参与到群体性事件之中去，也并非出自维护政治秩序或法律秩序的目的，其根本原因亦在于政府行为失当，违背一般的道德标准。众多政府官员的下马，也常常与民间的负面评价相关。如上文所言，在传统伦理政治中，儒家知识分子一般不会参与到推翻秩序的行动之中去，但在统治者偏离道德标准过多的情况下，他们也会放弃自己维护秩序的立场。在当代中国，儒家的等级秩序观已然淡化，但对政治进行道德评价的基本特征却保留了下来，因此，当这种评价之低下超出人们之预期时，人们会从评判者的立场转向行动者的立场。而正是这一点，将为伦理政治的转化奠定坚实的基础。

其次，当代中国的伦理政治与有限法治并存，两者相互配合，但有时也会相互冲突。法治的本意是“法的统治”，依照这一意思，依法治国本身就是一个错误的提法，它不是将法作为统治者，而是将法作为统治者治国的工具。另一方面，人们却也不能忽视，在现实中，各种控权法的出台实际上对政府权力构成了实质性约束，在依法治国的理念深入人心的情况下，政府官员再也不会如以前一般明目张胆地违法行事。即便如此，由于起步稍晚，当代中国的法治仍是有限的法治，它的功能不仅受到政治体制的制约，也受到现实条件的制约。在法律无法真正成为统治者的情况下，来自外界的道德评判和舆论监督遂成为一支十分重要的控权力量。中共中央一度提出“以德治国”的理念，[37]试图从道德上对官员行为进行约束。但在实际上，来自民间社会的道德评判远比寄望于官员自己有崇高的道德修养更为重要。这样，实际上形成了两种控权方式并存的现实情境: 公权力之间 (包括执政党与政府之间) 的权力制约乃是法治的一部分，其作用在于对权力进行内部制约; 来自民间社会的道德评判则是伦理政治的一部分，其作用在于对权力进行外部制约。两者结合所产生的效果是不可忽视的，当代中国政府的未来走向，与两者之间的互动关系密切相关。

尽管有限法治与伦理政治之间可以产生配合效果，但是，两者之间的冲突之处也会因此显现。一方面，有限法治毕竟不能全面控制公权力，公权力可以各种方式对来自外界的道德评判和舆论压力进行压制，消解伦理政治对政府所产生的冲击力; 另一方面，伦理政治本身也存在众多缺陷，如: 其一，非理性的泛道德化评判阻碍法治秩序的形成，这尤其表现在中国人追求实质正义的性格有碍程序正义观念的普及; 其二，非理性的道德评判将民间社会置于道德的制高点，对民间社会所认为的强势群体或机构进行道德批评，固然有其合理之处，但推至极端却也容易形成舆论暴力，侵犯公民权利，加深民间社会与政府、弱势群体与强势群体之间的裂痕; 其三，以道德评判者身份自居的民间社会往往容易形成“手电筒效应”，即只批评政府和强势群体，却不能形成自省性道德评判，不利于公民理性之生成，也不利于建构法治秩序之社会基础。

2. 民间共识与现代政治伦理

关于当代中国法治秩序与伦理秩序混杂共生的现象，其原因是不难想见的。其实，中国百余年来虽有现代化之名，但远未真正达到现代化的结果，其中一个重要表现即是政治未能实现现代化。政治现代化其实与法制现代化息息相关，没有法制现代化，不能将传统政治转化为法治政治，亦即宪政[38]，政治现代化必然空有其表。百余年来的中国政治并不缺乏各种各样令人目眩的理论，然而这些理论究竟有多少能够深入人心，深入现实，显然是值得怀疑的。也正因此，高全喜教授认为，当代中国仍处于从非常政治向日常政治转化的过程之中。[39]而当代中国的所谓转型，充其量只不过是延续百年的社会转型的一个部分，其意义虽重大，却并不是20世纪的中国独一无二的现象。在当代，法治确实享有崇高的声望，执政党、政府、人民对此已达成根本性的共识，没有法治即没有政治文明，这一理念早已为人们所熟知。但问题在于，理论上的证成并不等于实际中的施行，法治在当代中国之有限性，也早已为人们所熟知。政府权力难以受到控制、司法不公等现象举不胜举。信访制度的大行其道，从一个侧面说明法治未能真正得以落实。从某种意义上，这似乎与儒家伦理政治在“整体上的落空”[40]有异曲同工之妙。

但人们也无需对此过分悲观。伦理政治和舆论压力的再度兴起，为伦理政治向法治政治的转化提供了十分必要的条件。在此过程之中，民间治理的作用再次凸显。

依上文所述，在传统中国的伦理政治中，儒家知识分子起到了十分关键的作用。儒家用于约束权力的主要方式，乃是借助道德力量对权力进行外部评价。而社会对儒家道德的认同度则相对较高，因此构成伦理政治牢固的社会基础。在当代中国，这种情况发生了明显的变化。变化的第一阶段在于，自晚清以降，随着外来政治思想的冲击，儒家政治伦理的社会基础已经削弱。到五四运动期间，激进的反传统、全面西化的主张在更大程度上摧毁了儒家学说的统治地位。即便如此，儒家思想及其所适用的社会结构仍在一段历史时期内存续。直到新中国成立后，由于社会主义革命的完成和国家社会的一体化，儒家思想的生存空间才最大限度被压缩，由此形成了一个与传统断裂的历史时期。此时，传统思想、包括传统政治理论的影响降到了最低点。虽然改革开放之后，传统政治理论开始复苏，然其影响力已大不如前。与传统政治理论的影响力降低相对应的是，在当代中国，各种理论甚嚣尘上，各有其支持者，从而在社会上形成复杂的舆论氛围。在知识界，政治理论的分歧以新左派与自由派的论争为代表; 在民间社会中，社会上层与社会下层的道德观形成了较为明显的对比。始于晚清的制度崇拜和盲目向西方学习的倾向依旧存在，不加选择地套用现代化理论、后现代理论的现象在学术界依旧流行，而在积极的方面，西方先进政治思想也在很大程度上影响了当代中国的政治进程，人权保障制度、法治精神与宪政理论也为众多人所支持。从总体说来，当代中国政治的外部环境已经发生了较大的变化，多元化的政治伦理开始形成。儒家政治伦理的失势与复苏和西方政治思想的传播，构成了当代中国政治的鲜明特征。

在民间社会，人们对于国家与政府的评价自有其差异，但也形成了一定程度的共识，只不过这些共识对于宪政国家而言未必是好事。其中，建立在民族主义和民粹主义基础之上的非理性爱国主义、出于对专横的知识阶层的反感而生的反智倾向等现实问题已经成为重建政治共识的隐患。这固然说明民间社会已经逐渐形成了自己的声音，却也表明这种声音带有明显的非理性因素，其后果堪忧。考虑到政治稳定性和宪政国家的前途，民间社会需要发展出一种新的伦理共识，以应对公权力的不确定性和“高风险社会”[41]。

事实上，民间社会已经在接近于形成一种有效的共识，其矛头直指不受控制的权力。对于社会中的大多数人来说，公权力的不确定性已经成为社会风险的主要来源之一。社会各阶层对此皆有大致相同的看法。处于政治体系之内的国家工作人员在法治缺失的条件下无法保障自身权利，而腐败的体制性蔓延对体制内的人员构成了不可预测的风险。在政治前途乃至个人命运主要由领导而非法律所决定时，政治投机主义则会盛行，但体制内人员对自身命运也深怀忧虑。与政治精英结盟的经济精英可从联盟中获得相应的收益，但在法治不彰的情况下，也同样面临着不确定性。他们可能在官员的政治沉浮中受到牵连，其资产也面临公权力侵害的风险。知识精英的分化则形成了两种截然不同的风险。自由派知识分子易于受到公权力的压制和侵害，而与政治精英结盟者则往往需要承受来自民间社会的舆论压力。当然，对公权力侵害感触最深的并不是这些精英分子，而是处于社会中下层的普通民众。对他们而言，社会关系是推动公权力运作的一个重要因素，但社会关系的不确定性带来了公权力运作的不确定性，“打官司就是打关系”的说法之所以盛行，自然是空穴来风，事出有因。对于大多数社会关系无法深入权力运作过程中的社会中下层民众而言，公权力不受法律制约所带来的后果是十分严重的，它直接导致民众的各种权利无法受到有效保障。总体来说，除了占有众多资源、有能力利用政治规则和公权力维护既得利益的少数人外，社会上的大多数人都对公权力抱有怀疑和警惕之心。这实际上已经构成了共识的坚实基础，以此为基础，可以形成一种新的政治伦理。

首先，儒家伦理政治所强调的人性本善和圣王政治已不再具有吸引力。在社会日渐世俗化的今天，民众对于贤人政治的要求已日渐淡薄。尽管某些清官仍具有较高的感召力，但已非社会舆论的主流。对于公权力的负面评价成为一种新的社会风尚。这充分说明，世俗化的中国人已经从总体上趋向于从务实的角度评判公权力，性善论为客观评价所取代。随着社会的发展，民众的态度将会从呼吁好政府向参与创建好政府转化。

其次，对于大多数人来说，政府说话算话成为政治伦理的一个重要组成部分。以往的各种事例表明，政府不确定地使用其权力，将会对社会各阶层造成影响。为此，民间社会的大多数人将会以政府负责任为要求，从一种新的角度形成共识。这种共识所自然导向的目标，乃是责任政府。尽管在当代条件下，政府也曾自我标榜是责任政府，但在大多数人来说，政府的自说自话并不符合实际情况。一个政府究竟是不是责任政府，并不是政府说了算的，而是由民间社会的大多数人来进行评判的。在这个意义上，民间社会才是构筑责任政府的最主要基础。

再次，与政府有时说话不算话相应的是，我国公权力行事在很多情况下缺乏确定性。其表现形式是多种多样的，如未经听证甚至是通告等正当法律程序，作出影响民生的重大决策; 任意动用公权力，对公民权利造成侵害; 或在公民要求公权力救济的情况下，不履行救济义务。实际上，当代中国的一些政府的权与责严重不对等。对于蜂巢政治影响下的利益分割格局而言，尽其所能争取权力和推卸责任成为许多政府和政府部门的常见做法。对于这种现象，民间社会的许多人均有大致相同的认识。也正是在共同认识的基础之上，才有可能建立起一种要求政府权责分明、权责相应和行事符合法律规范的共识。

在社会各阶层均对难以控制的权力产生忌惮之心时，一种全新的政治伦理将会形成。它的基本特征是: 人民不再要求政府为民做主，而是要求政府管好自己，打造一个责任政府，从根本上重塑政府的外在形象; 民间社会的大多数人也试图扭转自己的唯关系观的处事原则，在面对公权力时要求公权力能够依规则办事而非依关系办事。这也就是说，民间社会对政府的一致的伦理要求将成为当代中国政府向现代意义上的政府转化的契机。这种全新的政治伦理，换句话说，就是从道德上要求政府遵循法治原则。其最大意义就在于，将传统的伦理政治转化为以法治为核心的伦理政治。此时，政治伦理实际上与法治理念融为一体，政府依照法治理念行使权力，乃是公民对政府的伦理要求; 而政府的政治伦理则被法治理念吸收和转化，使旧的以“仁”为核心的政治伦理转化为以“责任政府”为核心的政治伦理，从而为法治政治奠定基础。尽管这两种伦理政治之间有着质的差别，但诚如任剑涛先生所言，“伦理政治依托的人际关系，同样是民主 (法理) 政治所依托的，而伦理政治以人情亲情乡情等情感因素作为政治制度构建与实施的中枢，未尝不能给人以为民主政治提供情感动力的思考源泉。民主政治以法理为基石，但法理现实地作用于政治生活时，又不得不依赖于施行者与受施者对法理的心理情感认同，这一点往往为现代政治研究者所忽视”。[42]“伦理政治以高度重视政治人的道德责任约束为特征，那就能给现代民主 (法理) 政治机制中的行为主体以法理政治控制以外的道德控制，这为现代政治操作的更高效率提供了多一重保障。”[43]

当然，这也只是理论上的探讨。事实上，建立在政治共识基础之上的新的政治伦理要如何产生，仍是一个十分复杂的问题。例如，对政府转化为责任政府的要求，需要法律体系的广泛支持; 而要从根本上扭转中国人依关系办事的风格，则非长期的民间治理而不可得。只有在民间治理能够真正塑造出合格的公民和一个有着充分的公共空间和公共精神的社会时，法治精神才能代替现在所通行的关系规则。关于此点，容下一章详述。