城市规划许可权力控制的优化

1）《城市规划法》中的许可制度

“一书两证”是1990年实施的《城市规划法》所确定的规划许可制度。这是一种“自由裁量”的许可体系。《城市规划法》没有设定选址意见书和用地规划许可证之间的逻辑关系。《城市规划法》第三十条提出，选址和布局必须符合城市规划。《城市规划法》第三十一条提出在用地规划许可证阶段提供规划设计条件，第三十二条规定根据规划设计要求核发建设工程规划许可证。法律没有要求规划设计条件与选址意见书的一致性问题，也没有明确《城市规划法》第三十二条中的规划设计要求就是第三十一条中的规划设计条件。建设工程规划许可的核发在制度设计上也没有受到上位许可的严格的制约。

《城市规划法》第二十九条规定了土地使用和建设项目必须符合城市规划，也就是“一书两证”的核发必须符合城市规划。这里的城市规划是一个宽泛的概念，符合哪一种类型的城市规划并没有明确。为此，《城市规划法》中的规定可以理解为：①符合详细规划的原则；②符合相关规范；③符合修改的程序。《城市规划法》第二十一条规定：“编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。”从法理的角度来看，拥有规划许可权力的城市规划管理部门具有部门的详细规划审批的权力。详细规划的改变则通过许可程序来完成。因此，可以认为在《城市规划法》的背景下，规划许可是一种规划导向的具有自由裁量的决策体系。

“一书两证”的规划许可制度还是一种循序渐进的工作方式，主要包括两个方面：①“一书两证”本身的渐进方式。选址意见书关注的是布局，用地规划许可证的重点是用地的范围、用地的性质及相关规划指标，建设工程规划许可则侧重于建设项目的使用功能、对建设项目三维退让以及建设工程风格等内容的限制。许可与审查，由粗到细，从布局到单体的设计，逐步递进，使之最终符合规划的法规和规划的要求。②相关部门审查的渐进方式。对于建设项目而言，规划许可不是独立的许可，而是发展和改革、建设、国土、环境保护、消防、交通等部门相配合的多重许可。各个部门的许可或审批相互制约，互为条件。可研批复、交通影响评价、环境影响分析、日照分析都会在后续的论证中对规划条件做进一步的修正，或者是成为后续工作的许可条件。

2）《城乡规划法》中的许可制度

对比《城市规划法》，《城乡规划法》中控制性详细规划的作用发生了重大变化：①规划条件提出的依据。《城乡规划法》第三十八条规定控制性详细规划是出让用地规划条件所提出的依据。对于选址意见书，虽然，《城乡规划法》没有明确应依据控制性详细规划，但是，第五十条补偿条款的提出，反证了选址意见书也应符合控制性详细规划。②规划许可做出的依据。《城乡规划法》第三十七条规定依据控制性详细规划核发划拨建设用地规划许可证；对于出让用地，第三十八条的规定实质上指所领取的建设用地规划许可证是依据了控制性详细规划；第四十条规定了建设工程规划许可证的核发应符合控制性详细规划。③规划核实的依据。《城乡规划法》第四十五条规定城乡规划管理部门对建设工程是否符合规划条件予以核实。由于规划条件的提出是依据控制性详细规划，因此规划核实实质上是依据了控制性详细规划。

在《城市规划法》的条件下，地方城乡规划管理部门具有详细规划局部调整的权力，但是在《城乡规划法》的条件下，无论是控制性详细规划的制定，还是控制性详细规划修改的审批主体都是城市人民政府，地方城乡规划管理部门没有对控制性详细规划进行局部修改的权力。从控权模式上来看，控制性详细规划成为规划许可须遵循的严格规则，规划条件的提出和规划许可证的核发的实体性依据是控制性详细规划。《城市规划法》所设定的规划许可中的自由裁量权被大大压缩，这既包括程序，也包括实体，并且贯穿整个规划许可的过程，而控制性详细规划成为规划许可的法定依据。对比《城市规划法》中的规划许可，《城乡规划法》中的规划许可可以概括为：控制性详细规划作为“严格规则”的许可制度。(www.xing528.com)

规划许可是前期介入防止损害公共利益的行政管理制度，其中赋权行为与预防性行为是规划许可的主要内容。这两项内容基本上在规划条件中明确。《城乡规划法》仍然采用《城市规划法》中关于“一书两证”的许可制度。但是，《城市规划法》中循序渐进的工作模式发生了变化。在《城市规划法》中，建设工程规划许可证的核发是“根据城市规划提出的设计要求”。而城市规划是一个泛化的概念，可以指总体规划，或者是指详细规划。在竣工时验收的依据是建设工程规划许可证。但是，在《城乡规划法》中，规划条件不仅是建设工程规划许可的依据，也是设计方案审查、施工图审查、规划核实的依据，并且在方案审批、施工图审查中不得增加任何新的强制性条件。这使得过去自由裁量的许可模式发生了重大变化。过去可以渐进式地走向“合法”的决策模式，为规划条件的一次性决策所取代。

对于出让用地，《城乡规划法》第三十八条已经十分明确规定在出让前或者是许可前提出规划条件。对于划拨用地，由于涉及投资、政府性办公楼的标准等问题，在选址意见书阶段不能完全确定规划条件。《城乡规划法》没有明确划拨用地规划条件的提出阶段，只是在第三十七条提出核发建设用地规划许可证时应核定用地范围、面积等内容。但是，一些城市的规划条件在选址意见书阶段提出的，如《浙江省城乡规划条例》第三十二条对此有明确的规定。为此，规划条件必须是合理的、可实施的，并且强制性指标是刚性的。不能因为后续审批过程中的环境影响评价、交通影响评价、日照分析、景观分析等发生改变。从这一角度来看，在方案阶段的交通影响评价变得无关紧要，因为影响交通影响评价所涉及的用地性质和容积率已经确定而不能更改。渐进式的多次决策变成了一次决策，规划条件是规划许可决策的核心。

3）城市规划许可控权模式的变迁

《城乡规划法》所采用的控权模式与《城市规划法》相比发生了较大的变化。控制性详细规划作为行政许可的依据之一，成为行政许可中的“制定法”。从控权的模式上来看，这是“正当程序”的模式转向“严格规则”的模式，也就是从自由裁量转向实体控制。对于城市规划管理而言，严格规则的优点主要包括两点：①提供了可预测性。土地开发者可以准确地预测未来的发展，而不受到规划经常性变更的影响。②提供了明确的信息。土地开发者可以通过规划获得相对清晰的信息。因而，许可的决策相对简单，只要符合规划便可做出许可决定，如美国区划制度下的发展控制采用了“通则式”的许可制度。但是，依据严格规则的通则式则缺乏灵活性和回应性。程序控制的许可制度的优点则是，弥补了有限理性的不足，提供了灵活性。其缺点正好与通则式相反，主要是不透明，结果不可预测，并且在许可决策时，要经过复杂的程序。如英国地方发展框架下“判例式”的许可制度。

“在出让用地中，已经取消了选址意见书”，被改为“提供规划条件，并在土地合同签订后‘领取’建设用地规划许可证”。在划拨用地中，由于建设项目在可研批复前必须提交环评，而建设项目的环评只能在方案阶段编制，因此在可研批复前，设计方案已经批复，也就是用地规划许可证是在方案批准后核发的。实质上，无论是在出让用地还是划拨用地中，用地规划许可的作用已经弱化。建设用地规划许可作用的弱化，引出两个基本问题：①规划条件必须科学、合理，且尽可能做到一次性告知。②建设用地规划许可的公开问题。对于公开的问题，行政相对方和利害相关人可以及早发现问题，提出意见或者是诉讼。建设用地规划许可作用的弱化，反证了应该强化土地出让前或者是选址意见书阶段规划条件的提出。虽然，在《城乡规划法》中城市规划许可仍然采用了“一书两证”的制度，但是对比《城市规划法》，规划许可的作用发生了重大改变。

在《城乡规划法》中，信赖保护得到充分的体现。《城乡规划法》第五十条规定：①规划许可决定做出后，因依法修改城乡规划给被许可人的合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。②修建性详细规划和设计方案的总平面图的随意修改造成利害关系人权益损失的，应当依法给予补偿。《城乡规划法》采用了信赖保护原则：①制约了控制性详细规划的随意修改。控制性详细规划范围内的已许可项目所依据的规划图则不能再调整，除非政府准备进行行政补偿。②制约了规划条件的随意修改。所确定的指标必须科学合理，既要体现节约用地的原则，又要在规划实施时是可行的。③制约了已经批复的修建性详细规划和设计方案总平面图的随意变更。已经预售的建设项目的修建性详细规划和设计方案总平面图也适用信赖保护原则。