城市规划区的优化

1）城市规划区的概念

对于规划区的设定，《城乡规划法》采用了城乡规划意义上“城市”与“乡村”的概念。根据《城乡规划法》第二条的规定，城市规划区是指城市、镇的建成区以及因城市建设和发展需要，必须实行城市规划控制的区域。城市规划区采用的是城市规划管理，所规范的对象是城市建设。“《城乡规划法》采用空间实体上集中连片地区的概念，更能够反映出建设的客观情况，有利于对城市周边地区进行统筹规划、统筹管理”（石楠，2008）。城乡规划意义上的“城市”在实体上具有三个特征：①城市建设集中连片的区域；②土地开发必须具有一定的强度；③城市基础设施可以经济地服务的地区。为此，笔者建议应该将建制镇纳入城市的范畴。

城市规划区包含了三个层次的范围：①城市远期的建成区。这是城市的增长边界，在这范围内安排和控制城市的各项用地、公共设施、基础设施的新建与改建，以实现城市的远期目标。②城市发展控制区。这是城市总体规划为实现城市总体目标所需要控制的范围，它包括了城市远期的建成区、其他集中的独立地段、水源地、生态保护区、机场等。③城市影响区。它是城市的郊区，并不是真正的城市规划区，但是它与城市发展有密切的联系，是城市交通廊道的影响范围，也是城市远景发展的拓展区。

2）城市规划区的划定原则

城市化是人口与产业向城市集中的过程，城市规划区应随着城市化的进程而不断变化。城市规划区的划定反映了城市化的进程，反映了一定时期一定地域内城市与乡村的关系。城市规划区的划定目的是适应城市发展，并防止城市无序蔓延。从长远的角度来看，城市规划区是一个动态的概念，但是在一定的规划期限内，其范围则是相对稳定的。《城乡规划法》第二条规定：“规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”这说明城市规划在城市总体规划的期限内是稳定的。(www.xing528.com)

城市规划区的划定不仅规定了城市发展的空间范围，也反映了城乡的关系。城市规划区的划定按照科学与系统的方法，远近结合、统筹兼顾。其划定的原则为：①实事求是、因地制宜。考虑地理、土地资源、环境等综合因素，合理划定城市规划区。②城乡统筹、区域协调。综合考虑城市、镇及乡村地区的发展，实现设施共享、环境共保的格局。③城市化态势和发展可能性。认真分析当地的社会经济发展水平，科学预测城市化进程和空间的拓展方向。④关注重点，确保城市的可持续发展。城市规划要对城市重要地区进行控制，如对城市水源地、重要生态区、区域重大基础设施廊道的控制等。

3）城市规划区中的权力与责任

城市规划区的划定就是要在该区域内实施城市规划管理。对于城市规划区，《城乡规划法》授予了地方市、县人民政府三类权力：①组织编制城市规划的权力，即组织编制城市总体规划以及需要报送上级人民政府批准的相关规划的权力。②批准城市规划的权力，即批准近期建设规划、控制性详细规划、控制性详细规划修改等城市规划的权力。③监督检查的权力，即在该区域内对城市规划的编制实施、修改进行监督检查的权力，对违反《城乡规划法》的行政许可进行撤销的权力。《城乡规划法》授予了地方人民政府城乡规划主管部门三类权力：①组织编制城市规划的权力。在此范围内可以编制法定的控制性详细规划、非法定的专项规划以及城市设计等。②行使城市规划许可的权力。对城市规划区的建设项目实施城市规划许可，并依法核发“一书两证”。③查处违法建筑的权力。在该区域内，对违反《城乡规划法》、城市规划的建设行为进行查处。

一般而言，城市规划区包含了所有的城市建设用地。城市规划区的划定规定了城市规划的权力空间。但是，仍有两个问题需要进一步研究：①城市规划区内的农民建房问题。理论上，城市规划区的范围就是城市的范围。城市规划区内的农民是否允许建住房？如果允许，是否核发“一书两证”？②城市规划区外如何对城市公共设施、城市基础设施的建设活动进行管理。由于城市规划区是一个相对封闭的区域，在专项规划的编制中，一些设施的安排会超越该区域，对这些设施的建设是否可以核发“一书两证”？