乡村建设规划的许可制度优化措施

1）乡村建设规划许可的特征

《城乡规划法》提出了乡村规划许可制度以及相关要求。住房和城乡建设部2014年发布的《乡村建设规划许可实施意见》（建村〔2014〕21号），进一步明确了乡村建设规划许可的三个原则：①强化管理。按照先规划后许可再建设的要求，依法坚强管理，规范乡村建设秩序，维护村民公共利益，保持乡村风貌。②高效便民。以服务农民为目标，简化程序，明确时限，提高工作效率，做好事前、事中、事后服务，提高服务质量。③因地制宜。结合实际制定乡村建设规划许可实施细则，建立切实可行的管理机制，明确适宜的乡村建设规划许可内容和深度。

《城乡规划法》所设定的乡村建设规划许可制度与城市规划许可相比，具有三个重要特征：①自由裁量。虽然《城乡规划法》以及《乡村建设规划许可实施意见》提出了“先规划后建设”的原则，但是没有要求乡村建设规划许可必须依据乡规划与村庄规划，只是在《城乡规划法》第三条中明确规定：乡规划与村庄规划区内的“乡、村庄建设应当符合规划要求”。②程序简化。乡规划与村庄规划区实施乡村建设规划许可制度，并应提高工作效率，做好事前、事中、事后服务，提高服务质量。③授权地方。《乡村建设规划许可实施意见》结合实际制定乡村建设规划许可的实施细则，以及要明确适宜乡村建设规划许可内容和深度的机制。

2）乡村建设规划许可的实施主体

《城乡规划法》第四十一条提出“城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。《乡村建设规划许可实施意见》进一步明确规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门负责受理、审查乡村建设规划许可申请，做出乡村建设规划许可决定，核发乡村建设规划许可证。”《城乡规划法》规定了乡村建设规划许可的实施主体是城乡、县人民政府城乡规划主管部门。对于乡、镇人民政府的职能，《乡村建设规划许可实施意见》规定：①乡、镇人民政府负责接收个人或建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请；②城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可。(www.xing528.com)

无论是直接核发，还是委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可，乡村建设规划许可证的实施主体都是城市、县人民政府城乡规划主管部门，除非地方立法授权相关部门实施乡村建设规划许可。这一制度的设立有利于保证乡村建设能够按照乡规划、村庄规划的要求来实施，有利于乡、镇人民政府在实施乡村规划管理中发挥积极作用，有利于乡村建设主体便于提交乡村建设规划许可申请。但是，这一程序的设置也有弊端，即城乡规划主管部门不能面对面地与建设主体进行交流，在提供规划指导以及管理的效能等方面存在一些问题。例如，在村民会议同意的规划申请与村庄规划不一致的情况下所产生的协调问题。

3）乡村建设规划许可中的权力控制

乡村建设规划许可是一种双重权力架构的规划许可制度。从国家法的角度来看，这是一种具有自由裁量权的许可制度。虽然，《城乡规划法》明确了先规划后建设的原则，但是，乡村建设规划许可只要求符合乡村规划的要求。这并不是说法律没有对乡村建设规划许可约束的空间。乡村建设规划许可应当在乡村规划区内的建设用地中做出，乡村建设规划许可应当符合乡村规划中所确定的用地性质，且不能占用“四线”。在乡村建设规划许可中，还应发挥相对柔性的行政指导的作用，如制定村民住宅设计导则等。

在乡村建设规划许可中，国家法提供了相当的自由裁量空间。这为民间法发挥作用提供了可能。特别是村庄自治的要求是民主决策、民主管理、民主监督。这也是民间法发挥作用的基础。乡一级政府有完善的组织架构，而村庄则需要在乡村规划的指导下逐步完善村庄规划许可的组织结构——村民会议。村民会议在村庄建设许可中发挥协调、组织和监督的作用。此外，可以在乡村规划的指导下，结合各地的民间法制定来完善村庄规划建设管理的自治规范——村庄规划管理的村规民约。