城乡规划法的基本原则及优化策略

1）城乡规划法基本原则的确定

法的基本原则所体现的法的根本价值和准则，是整个法律活动的指导思想和出发点。《城乡规划法》第一条和第四条中明确了城乡规划的原则，它包括了可持续发展、城乡统筹、节约用地、集约发展和先规划后建设的原则等。但是这些原则既有城乡规划法的基本原则，也有城乡规划法的一般原则。城乡规划法的基本原则应该反映城乡规划法的价值与功能，而不仅仅是城乡规划工作所要遵守的或者是某个环节需要遵守的法律原则。城乡规划法的基本原则要具有三个方面的功能：①对城乡规划法的制定具有制度的协调功能；②对城乡规划法的实施具有指导功能；③对城乡规划法中的权利救济具有法律适用的援引功能。

要确定城乡规划法的基本原则，首先应确定城乡规划法的判断标准。城乡规划法基本原则的三个判断标准为：①概括性。城乡规划法的基本原则从城乡规划法的规范中进行抽象、演绎，是城乡规划法基本价值、基本精神的高度概括和抽象，也是城乡规划法法律观念和法律准则的交汇点。②根本性。城乡规划法的基本原则是城乡规划法规范的根本准绳，它贯穿于城乡规划法规的制定和实施的全过程中，对城乡规划法规体系具有纲领性的指导作用。③独特性。城乡规划法的特有原则体现了城乡规划的本质与特征。不同的法律调整不同的法律关系，城乡规划法所调整的是空间关系，空间关系包含了行政关系、社会关系、经济关系和环境关系。

由于城乡规划法所涉及的空间关系是以行政关系为基础，兼有社会关系、经济关系、环境关系，因此城乡规划法的基本原则可以结合城乡规划法，从行政法、社会法、经济法、环境法中总结与归纳。行政法的基本原则为合法性原则和合理性原则。社会法的基本原则为扶助弱势。漆多俊（2010）认为经济法基本原则的基本内容是“维护和促进社会经济总体效率和社会经济公平”。经济法的基本原则为社会总体经济效益优先原则、经济公平原则。李明华等（2013）认为，环境法的基本原则为可持续发展、生态安全、风险预防、公众参与。为此，笔者认为城乡规划法的基本原则为可持续发展、城乡统筹、合理布局、集约发展等原则。

2）可持续发展原则

可持续发展的基本思想是既能满足当代人的需求，而又不对后代人的需求能力构成危害。1992年联合国环境与发展大会确认了可持续发展原则之后，它就广泛地影响了各个国家的法律与政策制定。“可持续发展原则不仅是人类为解决环境与发展问题而做出的庄严宣告，而且成为一项具有规范意义的法原则”（祝捷，2014）。可持续发展涉及社会、经济、环境、人口和资源诸多方面的因素，包含了理念、目标、制度和行动，需要政治、法律等环境的支持。可持续发展分为社会的可持续发展、经济的可持续发展和环境的可持续发展。可持续发展的核心是发展，社会的可持续发展是目的，经济的可持续发展是基础，而环境的可持续发展是条件。

社会可持续发展的本质是提高和改善人类的生活质量，创造保障人们自由、平等、公正的社会环境，以及促进享受教育、就业、医疗、卫生等社会权利的公平环境。社会的可持续发展在不同的阶段可以设置不同的社会发展目标。但是，在一定的时期内，既要促进社会的形式正义，也要促进社会的实质正义。经济发展是可持续发展的基础。经济的可持续发展包括调整产业结构、培育新兴产业，集聚发展、节约发展是经济可持续发展的一个体现。但是经济发展不以环境和社会的牺牲为代价，应当在节能减排、促进社会发展的基础上追求经济发展的效益。根据李明华等（2013）的研究可知，环境的可持续发展包含三个方面的内容：①环境与发展的一体化。环境保护与经济发展有机结合，以生态的可持续性为前提，同时考虑环境保护目标与经济发展需求。②环境利益的公平享有。环境利益涉及代内公平和代际公平，在当代以及后代都应具有享受清洁环境的权利。③环境责任的公平承当。对环境的责任进行公平的分配，如采用“污染者负担的原则”。

可持续发展在法学上的意义在于将环境作为一项新的权利。1994年提交给联合国的《人权和环境原则宣言（草案）》中第五条指出，“所有人有权免遭污染、环境恶化、有害环境的活动以及威胁生命健康、生活、安定、可持续发展的活动”（简·汉考克，2007）。人们拥有财产、迁徙等自由权，更需要教育、医疗、劳动等社会权，可持续发展的提出则是强化了生存权、发展权和环境权。可持续发展原则的提出反映了人类文明个体权利观的转向，集体的权利观成为共识。集体的权利，需要集体的共识和集体的行动。这从根本上改变了简单地限制政府权力的做法，“转向权利对权力既有限制又有依存的‘反思平衡’状态”（祝捷，2014）。可持续发展原则要求政府积极作为，采用预防的方式，维护公民个体和集体在发展中的基本权利。可持续发展还需要社会的广泛参与，并形成政府—市场—社会互动的治理格局。

城乡规划是现代社会对人类生存空间发展的控制与引导，是实现可持续发展的重要手段。《城乡规划法》第一条提出了城乡规划的目的是“促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展”。可持续发展原则成为城乡规划的一项基本原则，这是一项目标性原则。在城乡规划中，可持续发展原则的三个方面的重要内容包括：①清晰的规划目标。城乡规划是一项目标导向型的社会行动。在城乡规划中要明确城乡空间中社会、经济和环境方面的可持续发展目标。这可理性地引导与控制城市发展并避免机会主义的个体行为。②统筹的协调发展。发展涉及城乡、社会、经济、环境、能源、人口、资源等诸多方面之间的相互关系以及局部与整体的关系，这就需要统筹协调。在发展的基础上，实现社会正义与环境正义。③有效的资源使用。可持续发展是生态友好型和资源节约型的发展。城乡规划的工作对象是土地资源，由于土地资源的稀缺性，城乡规划关注的一个焦点是土地资源的合理与有效使用。

3）城乡统筹原则

中国现阶段的城市化水平已经超过了50%，农村人口的减少并没有缩短农村发展与城市发展的距离。城乡二元体制在市场化的进程中没有促进农村地区的发展，反而加大了农村与城市发展的差距。发展要素的单向流动导致城乡收入差距的扩大、公共产品的供给失衡。农业、农村、农民成为中国全面实现小康不得不面对的问题。城乡统筹就是统筹城乡社会经济发展，化解城乡二元体制所带来的弊端，促进城乡一体化发展，实现社会公平。“三农”问题不能在农村解决，只能在城市与乡村的发展互动中解决。

城乡发展的差距在于城乡在发展资源、发展机会方面的差距。既然在城市与乡村之间存在差距，政府就应当履行社会法所倡导的扶助职能。城乡统筹应当具有整体思维，平等对待城市与乡村的发展，为乡村的发展进行扶助。只有统筹考虑工业与农业、城市与农村以及城市化问题，才能从根本上解决“三农”问题。只有通过统筹发展资源、产业互补、市场互动、设施共享，并建立扶助乡村发展的发展政策，才能更好地解决农村地区的发展问题。这就需要政府建立促进交通与基础设施、公共服务设施、生态保护、乡村自然与文化遗产保护的财政转移机制。根据官卫华等（2015）的研究可知，城乡统筹主要包括四个方面的内容：①统筹城乡人口与社会资源；②统筹城乡空间布局；③统筹城乡经济发展；④统筹城乡公共服务。(www.xing528.com)

城乡规划可以在城乡统筹方面发挥积极作用。虽然，《城乡规划法》将城市的行政区域划分为城市地区与乡村地区，并采用不同的管制模式——城市规划与乡村规划，但是，城乡统筹原则的提出则是将城市、乡村作为一个发展的整体。这说明《城乡规划法》的价值取向是扶助弱势与社会公正。城乡统筹在城乡规划上的意义是统筹城乡用地布局、统筹公共服务设施布局、统筹城乡基础设施规划，并合理制定农村人口转移规模。城乡规划作为政府干预城乡发展的工具，应当实现在城乡空间发展上的社会公正。城乡统筹的核心是乡村地区的发展问题，而不仅是空间的布局问题。如果城乡统筹是城乡规划的基本原则，这意味着依靠静态的空间布局规划是不够的，只有行动规划才能从根本上履行城乡统筹的职责。城乡规划在协同财政转移机制的落实中提出行动规划，从而推动城乡平衡体系的建立以及发展成果共享的格局。

4）合理布局原则

城乡规划中的合理布局是城市社会、经济、自然条件、工程技术以及建筑艺术在空间上的综合反映。合理布局是城乡规划中的一个基本概念，可以指功能的合理布局、用地的合理布局以及空间审美方面的合理布局。从城乡规划法学的角度来看，合理布局是城乡规划空间性的体现，它所反映的是城市各组成部分的空间关系。空间关系包含了社会关系、经济关系和环境关系，合理布局要体现社会法原则、经济法原则、环境法原则等。这就是要将城市中的各组成要素按照社会法、经济法和环境法原则在空间不同的尺度上实现有机的组合。可以认为合理布局也是可持续发展原则的空间反映。

社会法的核心是保护弱势群体，扶助弱者过着具有一定尊严的生活。社会法在化解社会矛盾和维护社会稳定等方面发挥积极的作用。城市化是人口向城市集中的过程，而这些人口在社会经济发展中的地位是不同的。在市场机制作用下，不可避免地出现了社会分层的现象。不同阶层的人群会在某一地域集聚，形成空间极化，并导致空间贫困与社会隔离的现象。在西方国家的城市化进程中，出现了社会各阶层清晰的分异、集聚和隔离。这种不和谐的空间极化往往是社会矛盾的根源。因此，提供适当的住房和减缓空间极化是世界各国化解社会矛盾的重要公共政策。城乡规划可以通过合理布局，在解决空间贫困、社会隔离、基本生存条件的提供方面发挥积极的作用。合理布局包括保障性住房布局以及公共服务设施均等布局等问题。

合理布局关系到经济法学问题，城市功能的地域经济分工就是空间经济问题。经济法的宗旨是立足于社会本位，实现社会利益整体利益的最大化。合理布局不仅涉及个体利益，而且还关系到公共利益。实现社会利益的最大化，在某种程度上要对个体利益进行限制。城乡规划中合理布局的目的是指城市各用地之间能够相互协调、联系方便以及运转高效，以实现社会利益的最大化。城乡规划要在布局上避免土地使用带来的外在影响，弥补市场机制在提供公共产品的失效，以及为社会提供清晰的发展信息。在城乡规划中合理布局包括：①因地制宜，结合不同的城市发展条件合理布局，包括市域范围的经济分工等问题；②基础设施的合理布局与建设成本的节约；③实现土地资源的社会利益最大化。这就要求在城市布局中贯彻节约用地的原则，采用紧凑发展的城市形态。

合理布局还涉及城市与自然的关系。“人类社会的生存与发展必须以生态的可持续性为基础，生态秩序构成了人类社会秩序的基础”（李明华等，2013）。城市蔓延的控制、自然资源的保护、工业布局、水源地的保护都是合理布局需要关注的。从环境法学的角度来看，合理布局要体现生态安全的原则，保证城市赖以发展的生态环境处于不受破坏或威胁的状态，实现人与生态的共生。合理布局还要体现风险预防的原则。根据李明华等（2013）的研究可知，风险预防原则包括：①环境对风险的防止。对科学上已知的环境风险要事前采取预防行为，以防止环境危害的产生。②环境风险防范。对科学上未知或者有争论的环境风险，要在事前有预防性措施，从而降低环境风险发生时的损害程度。

合理布局既有区域尺度，也有地块尺度，其内容包括城乡布局、功能分区、用地布局等方面。从上述分析可知，从城乡规划法学的角度来看，合理布局涉及五个重要的问题：①基本公共服务的均等布局。在城市中以及城乡之间，实现基本的公共服务涉及空间上的均等布局。②空间极化的消解。对保障性住房，特别是针对低收入的廉租房要避免过度的集中，以防止空间极化的出现。③城市地域内的经济分工与建设用地的紧凑布局。空间中的经济分工既包括产业的合理布局，也包括城乡的合理分工。建设用地的紧凑布局可以节约城市发展的成本。④环境风险的防范。土地的使用均具有外在影响，合理布局要求防止出现超越国家标准的外在影响。⑤公共安全的防范。合理布局要防范地震等自然灾害对城市的影响，以及危化品的布局对生命安全的影响。

5）集约发展原则

资源是人类赖以生存与发展的物质基础，是城市可持续发展的重要保障。由于中国人口众多、土地资源稀缺，2004年全国人民代表大会修订的《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第三条明确提出，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。为此，实现中国的可持续发展必须基于集约发展。集约发展主要是指通过发展要素的优化组合，用较少的资源来获得较大的发展效能的发展方式。集约发展是可持续发展原则在资源利用方面的体现，是实现可持续发展战略的一个公共政策。集约发展意味着应当转变发展方式，以较小的资源消耗取得较大的社会、经济与环境效益。城市的可持续发展是以人为主体，以土地使用为基础，以集聚效益和规模效益为特征的社会经济与环境的协调发展。基于集约发展的城市发展对实施国策、实现可持续发展具有重要意义。

集约发展的核心是发展，采用的方式是集约型的。节约用地与高强度开发是集约的重要方式。但是，节约用地与高强度发展并不是没有限度，必须保障人的卫生、健康以及有尊严的生活。节约用地与高强度开发不能损害发展的核心内容，必须是在实现社会、经济和环境效益下的节约用地与高强度开发。由于高强度开发仍然存在外在影响，对社区的生活环境产生一定的负面影响。在以人为本的背景下，节约用地与高强度开发必须促进人的发展，必须促进营造宜人的生存环境。可持续发展的城市特征是有活力的经济结构、适度的人口规模、紧凑的城市形态、良好的基础设施和宜人的城市环境。为此，作为实现可持续发展重要方式的集约发展应当服务于城市可持续发展的目标。

集约发展对于城乡规划而言，就是通过规划的控制与引导，在营造宜人的城市环境的目标下形成紧凑的城市形态。宜人与紧凑的城市形态主要包含了三个方面的内容：①紧凑的布局。紧凑的布局可以形成高密度的人工环境和城市活动的集聚，可以提高土地的使用效率，减少对小汽车的依赖并支撑公共交通的发展。这是节约资源与能源的重要方式。②较高强度的开发。较高强度的开发是节约用地以及发挥土地使用效率的重要方式。“高密度发展模式具有节约土地、减少交通能源消耗、鼓励人的社交生活、提高人对居住环境的认知感等优势”（凌晓红，2014）。③混合开发。混合开发包括了一个较小地区土地的混合开发以及土地竖向的复合利用。这在减少城市内部的交通联系以及增加社区的发展活力方面发挥积极的作用。