行政诉讼法的基本原则及优化

一、行政诉讼法基本原则概述

行政诉讼法基本原则,是指在人民法院处理行政案件的全过程中起指导作用的、要求所有行政诉讼法律关系主体在行政诉讼活动中必须遵守的基本准则。它高度概括并集中体现了一定诉讼关系的性质和特点,对进行诉讼活动、处理好行政案件具有普遍的指导意义。

行政诉讼法之所以要规定基本原则,是因为行政诉讼在提起诉讼的条件、案件的主管和管辖、起诉期限、举证责任、审理方式,以及判决和裁定的执行等方面均与其他诉讼有显著的区别。程序上的这些特殊之处,源自一些总的原则;而行政诉讼法的基本原则,也有助于对行政诉讼法具体程序和具体制度的正确运用,有助于人民法院正确地审理行政案件和当事人依法参与诉讼,行使诉讼权利。

行政诉讼法在总则部分涉及基本原则的内容有以下几个条文:

(1)人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;

(2)人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳;

(3)人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查;

(4)人民法院审理行政案件,依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度;

(5)当事人在行政诉讼中的法律地位平等;

(6)各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利;

(7)当事人在行政诉讼中有权进行辩论;

(8)人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

行政诉讼法的规定,或者反映行政诉讼法特有的内容,或者规定行政诉讼活动所应遵守的准则,它们对于行政诉讼理论与实践的发展是有一定意义的。但是,这些内容究竟是不是行政诉讼法的基本原则,以及行政诉讼法究竟应确定哪些基本原则,仍有待立法上的探索和理论上的探讨。

本书仍以行政诉讼法的具体规定为依据,阐释行政诉讼法的基本原则。

二、对具体行政行为的合法性进行审查原则

我国《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”其含义是指人民法院对于行政机关作出的具体行政行为拥有司法审查权,包括受理、审理和裁判的权力;审查的内容主要是具体行政行为的合法性问题,而不是适当性问题。

对具体行政行为的合法性进行审查原则的具体内容如下。

1.人民法院审理行政案件,只对具体行政行为进行审查,一般不审查抽象行政行为

具体行政行为,是指行政机关行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。抽象行政行为,是指国家行政机关在进行行政管理时,制定抽象的具有普遍约束力的规范,不对具体事件进行处理的行为。

人民法院审理行政案件,一般不审查抽象行政行为,这并不是说人民法院对抽象行政行为没有任何程度的司法审查权。依照行政诉讼法的规定,人民法院对规章拥有一定程度的司法审查权。人民法院对规章的审查主要是对其在适用上的审查,即审查行政机关作出具体行政行为所依据的规章是否与较高效力层次的规范性文件相抵触。具体地说,人民法院对规章拥有的权力是:①人民法院认为该规章同宪法、法律、行政法规等没有抵触,同其他规章也没有不一致的,有权决定参照;②人民法院认为该规章同宪法、法律、行政法规等有抵触,有权不予参照,而是根据宪法、法律、行政法规等作出判决;③人民法院认为作出具体行政行为根据的规章是违法的,不能直接判决规章违法,但可以判决根据此项规章作出的具体行政行为违法;④人民法院认为该规章与其他规章不一致,可以提请国务院作出解释或者裁决,有权暂不予参照。因此,为解决人民法院对规章是否参照审理的问题,行政诉讼法规定人民法院对规章有一定程度的审查权。

2.人民法院审理行政案件,只对具体行政行为的合法性进行审查,一般不审查适当性问题

行政机关具体行政行为的合法性与适当性问题来源于行政机关在行使行政管理职权时拥有的两种不同的权限:自由裁量权和羁束裁量权。在行政机关拥有自由裁量权的情况下,行政机关的具体行政行为一经作出,就既有合法性问题,又有适当性问题;在行政机关只有羁束裁量权的情况下,行政机关具体行政行为的作出,只有合法性问题,没有适当性问题。

自由裁量权指法律只有原则规定,行政机关在规定的原则和范围内可以根据情况作出机动灵活处理的权限。我国有关行政管理的法律、法规在授权行政机关作出行政处罚时,大都赋予了行政机关自由裁量权。行政机关在自由裁量权限范围内作出的行为一般是合法行为,但存在是否恰当的问题。超出自由裁量权限作出的行政行为,则构成违法。羁束裁量权指法律明确规定了条件以及在这种条件出现时行政机关必须采取一定措施的权限。行政机关根据羁束裁量权作出的具体行政行为没有适当性问题,只有合法性问题。

行政机关在行使职权时有自由裁量和羁束裁量两种权限,因此,行政机关作出的每一具体行政行为都有是否合法的问题。在行政机关拥有自由裁量权的情况下,具体行政行为还有是否适当的问题。按照行政诉讼法的规定,人民法院在审查具体行政行为时,一般只审查合法性问题,而不审查适当性问题,只是在行政处罚显失公正的情况下,人民法院才可以判决变更。

关于行政机关的具体行政行为是否合法,《行政诉讼法》第54条规定了明确的标准。对行政机关作出的行为,即行政机关的积极行政行为,从五个方面进行审查:①主要证据是否充分;②适用法律、法规是否错误;③是否违反法定程序;④是否超越职权;⑤是否滥用职权。行政机关不作为的行为,即行政机关的消极行政行为,在不履行或者拖延履行法定职责的情况下构成违法的行政行为。

在这里必须注意,消极行为不同于行政机关的否定行为,前者如对申请营业执照的人不予理睬,后者如驳回营业执照的申请。否定行为仍是积极行为,应以积极行为的五项标准予以审查。

关于适当性问题,我国行政诉讼法基本上排除了对自由裁量权范围内不适当行为的干预,只有一个例外,即《行政诉讼法》第54条规定,行政处罚显失公正的,可以判决变更。因此,对行政处罚的变更判决应具备两个条件:①人民法院可以判决变更的,只限于行政处罚;②人民法院判决变更行政处罚时,必须是行政处罚明显地失却公正。

三、当事人双方诉讼地位平等原则

《行政诉讼法》第7条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”这一规定是指在人民法院审理行政案件的过程中,当事人双方平等地行使诉讼权利,不允许一方的诉讼地位高于另一方,也不允许任何一方有超越法律的特权。

1.当事人在行政诉讼中的法律地位平等

当事人双方诉讼地位平等是相对于在实体法律关系中公民、法人或者其他组织与行政机关的地位不平等而言的。行政权力属于国家权力,本身即具有权威性,而行政活动是行政机关行使行政权力作出行政命令或者进行管理的活动,公民、法人或者其他组织处于服从和接受管理的地位。因此,在行政活动中,公民、法人或者其他组织与行政机关的地位是不平等的。而在行政诉讼中当事人双方的法律地位是平等的。

之所以出现这种情况,是因为在行政实体法律关系中,行政机关与行政管理相对人是同一行政法律关系的双方主体,一方对另一方有管理权、命令权;而在行政诉讼法律关系中,行政机关与其行政管理相对人不再是同一法律关系中的双方主体,而是都与人民法院发生诉讼法律关系,成为在与人民法院的诉讼法律关系中,与人民法院相对应的主体。人民法院作为国家的法律裁判机关,处于第三者的地位,居于高于原告、被告的地位,对当事人之间的纠纷进行裁判。所以,行政诉讼法规定当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

2.当事人在诉讼中应享有平等的诉讼权利、履行平等的诉讼义务

当事人双方同样地接受人民法院的审理,服从和执行人民法院的裁判,任何一方都不享有超出法律规定的特权,也不允许一方对另一方的诉讼活动加以干涉和影响。

3.人民法院应当保证当事人双方平等地行使诉讼权利、履行诉讼义务

在行政诉讼中,人民法院要告知双方当事人他们各自享有的诉讼权利,公平地听取双方的陈述,公正地审查、判断他们各自提出的主张和证据,并且应该不受影响地根据事实和法律处理案件。

4.当事人双方诉讼地位平等,并不是指当事人双方诉讼权利、义务完全相同、对等(www.xing528.com)

在民事诉讼中,双方当事人的诉讼权利是相同和对应的。对民事争议,双方都有起诉权;原告起诉以后,被告有反诉权;在举证责任问题上,遵循“谁主张,谁举证”的原则等。而在行政诉讼中,起诉权只能由作为行政管理相对人的公民、法人或者其他组织行使,而被告没有,也不必要有反诉权;对具体行政行为的举证责任则主要由被告承担等。当事人双方在诉讼权利、义务上的不对等性是由行政法律关系的特点所决定的,而这种不对等性正是保障当事人双方诉讼地位平等的需要。

四、人民检察院对行政诉讼实行法律监督原则

我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关。作为专门的法律监督机关,人民检察院对人民法院和当事人的行政诉讼活动实行监督,参与行政诉讼,是行使法律监督权的一项重要内容。《行政诉讼法》第10条规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”第64条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”

根据我国行政诉讼法的规定,人民检察院对行政诉讼实行法律监督原则,包括以下两方面的内容。

1.人民检察院有权对行政诉讼活动的合法进行实行法律监督

人民检察院有权对行政诉讼活动的合法进行实行法律监督,这一内容包括以下含义:

(1)这里的“有权”,表明人民检察院可以对任何行政诉讼案件进行法律监督,而不是要求人民检察院必须对所有的行政诉讼案件进行法律监督。这是原则性与灵活性相结合的体现,有利于人民检察机关集中精力参与那些重大、复杂的案件,更好地实施对行政诉讼活动的法律监督职能。

(2)人民检察院监督的对象是“行政诉讼”。诉讼一词,既包括人民法院的审判活动,又包括当事人的诉讼活动,因此,人民检察院既要对人民法院的行政审判活动是否合法实行法律监督,也要对当事人的诉讼活动是否合法实行法律监督。行政诉讼当事人既包括公民、法人或者其他组织,也包括行政机关,因此,人民检察院对行政机关在诉讼中的活动也要进行法律监督。在诉讼中,当事人的诉讼活动和人民法院的审判活动是彼此联系、相互交织在一起的,如果只监督人民法院的审判活动,不过问当事人的诉讼活动,就不可能对人民法院的审判活动实行有效的监督。

(3)人民检察院监督的内容是“法律监督”,即对人民法院的审判活动和当事人的诉讼活动是否合法进行监督。这里的“法律”,既包括实体法,也包括程序法,也就是说人民检察院监督的内容非常广泛,既对人民法院和当事人的诉讼活动是否符合诉讼程序进行监督,又对适用实体法律规定作出的裁判进行监督,还可以对诉讼法律关系主体违反政纪、刑法的行为实行监督。

2.人民检察院有权提起抗诉

人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。依最高人民检察院发布的《最高人民检察院关于执行行政诉讼法第64条的暂行规定》规定,最高人民检察院对各级人民法院、上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当按照审判监督程序提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,应当建议上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。

五、行政诉讼的其他原则

1.行政审判权独立行使原则

《行政诉讼法》第3条第1款规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一原则包含以下三方面的内容:

(1)人民法院对行政案件独立行使审判权,是指人民法院作为一个整体在行使审判权时是独立的。人民法院在对具体案件进行审判时,是以人民法院的名义对外进行的,而不是审判员独立审判,或者合议庭独立审判,也不是人民法庭(人民法院的固定派出机构)或者巡回法庭独立审判。在人民法院内部,要遵循一定的工作关系,如审判员、合议庭遇有重大问题,要向庭长、院长请示;对于审判中的一些重大问题,还要由院长提交审判委员会讨论决定,审判委员会的决定必须执行。人民法院独立行使审判权还意味着,人民法院系统内部各个法院之间各自具有独立性,上下级人民法院之间是监督关系,而非领导关系。

(2)人民法院对行政案件独立进行审判,必须依照法律规定。人民法院的行政审判权是宪法和法律赋予的,人民法院对审判权的行使也必须严格依据宪法和法律的规定进行,这是人民法院审理行政案件的根本准则。这里所说的法律规定,既包括实体法,也包括程序法。人民法院审理行政案件时,从最初的起诉与受理、开庭审理,到作出裁判,都必须严格按照法律规定的程序进行,同时必须依据实体法的规定作出裁判,在作出任何一个诉讼行为时都不能违背法律,否则,就是对行政审判权独立行使原则的滥用。

(3)人民法院独立审判行政案件,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是就人民法院的外部关系而言的。行政诉讼被告的特殊性决定了行政诉讼中实行行政审判权独立行使原则时会遇到比其他诉讼领域更大的困难,只有排除来自行政机关、社会团体和个人的干涉,才能保证行政审判权独立行使原则的贯彻。这就要求行政机关、社会团体和个人充分认识行政审判的意义和作用,认识到干涉人民法院行使审判权是违法行为。同时对于干涉法院独立行使审判权的单位和个人要给予法律制裁。随着行政诉讼制度的健全和全社会法律意识的增强,行政审判权由人民法院独立行使这一原则,必将会得到更好的贯彻。

2.以事实为根据,以法律为准绳原则

行政诉讼法规定,人民法院审理行政案件,以事实为根据,以法律为准绳。这一原则的基本要求是,人民法院审理行政案件,应当依照法定程序,在查清案件事实真相的基础上,正确适用法律,作出符合案件事实和法律的裁判。

以事实为根据,以法律为准绳,是我国三部诉讼法所共有的基本原则,但这一原则适用于行政诉讼时有自己的特点:

(1)在审查事实方面,行政案件的审理对象是被诉的具体行政行为,因而,应以具体行政行为的作出是否有事实依据为审查的重点。

行政诉讼以行使国家行政管理权的行政机关为被告,行政机关在作出具体行政行为时也要遵循以事实为根据、以法律为准绳的原则,一般是以行政管理相对人行为的事实为依据,因此,作出具体行政行为的事实和法律,是在行政程序中行政机关所应当查清的。在行政诉讼中,人民法院的审理对象是行政机关的行为,应以行政机关作出具体行政行为是否有事实依据作为审查的重点。

(2)在适用法律方面,人民法院在作出裁判时,应区别依据的规范性文件和参照的规范性文件。

人民法院在审理行政案件时,应当以国家的全部法律规范作为审理案件的标准,不能违反法律的规定。以事实为根据,以法律为准绳,其中的“法律”,是广义的法律,即国家有权机关所制定的具有普遍约束力的行为规范,而不是指狭义的仅由全国人民代表大会制定的规范性文件;它既包括实体性规范,也包括程序性规范。但在行政诉讼中,由于行政诉讼被告的特殊性,人民法院对行政案件进行审理后,在查清案件事实的基础上作出裁判时,应当区分依据的规范性文件和参照的规范性文件。

3.适用民族语言文字原则

行政诉讼法规定,各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区,人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地通用的民族语言、文字的诉讼参与人提供翻译。这就是适用民族语言文字原则的要求。

适用民族语言文字原则,是我国各民族平等的宪法原则在行政诉讼中的具体体现。贯彻这一制度,可以保证我国各民族的公民不致因语言文字的障碍而影响正确行使自己的诉讼权利,从而尽可能全面地保障当事人诉讼权利和实体权利的实现。

4.辩论原则

辩论原则,是指行政诉讼的当事人在诉讼进行中,在人民法院审判人员的主持下,有权对案件事实、争议的问题和适用的法律,进行辩驳和论证,以维持自己合法权益的诉讼法律原则。

辩论原则是社会主义民主原则在行政诉讼中的具体体现。辩论是当事人的一项重要的诉讼权利,同时,当事人的辩论,又有助于审判人员查明案情,正确解决纠纷,因此,人民法院应当保障当事人平等地进行辩论。

行政诉讼实行辩论原则,是由行政诉讼双方当事人地位平等所决定的,它和刑事诉讼中的辩护制度不同。刑事诉讼实行辩护制度,是因为刑事被告人处于被控告和受审判的地位,只能就自己是否犯罪和罪行轻重进行辩护。行政诉讼中双方当事人在诉讼中的地位是平等的,因而可以在平等的基础上互相进行反驳、争辩、论证。

思考题

1.行政诉讼的基本概念是什么?

2.行政诉讼的特征包括哪些方面?

3.行政诉讼法的基本原则包括哪些方面?