城乡规划司法审查的标准及优化方法

1）城乡规划的司法审查标准

按照新的《行政诉讼法》，国务院审批的省域以上城镇体系规划、106个城市总体规划均具有行政法规的效力，省、自治区人民政府审批的城镇体系规划和城市总体规划均不是司法审查的受案范围。这些规划审批层级高，虽然适用于尊重原则和判断余地原则，但却不是建设项目许可或者处罚的直接行政依据。按照新的《行政诉讼法》，只有控制性详细规划、控制性详细规划局部修改、村庄规划、专项规划等地方规划具有可诉性。由于这些规划是依据城镇体系规划和城市总体规划，并结合规划所在地区的现状、存在的问题有针对性地制定的，因此这些规划有三个任务：①落实城镇体系规划、城市总体规划的目标、原则和要求；②解释和细化城镇体系规划、城市总体规划；③对城镇体系规划、城市总体规划中不完善的地方进行修正。因此，作为规范性文件的控制性详细规划、村庄规划等规划具有较大的裁量性。

虽然新的《行政诉讼法》将控制性详细规划、控制性详细规划局部修改、村庄规划等地方规划列入受案范围，但是这些规划的标准仍然具有专业性和裁量性的特点。对这些地方规划的司法审查存在尊重和保留判断余地的问题。按照司法审查有限的原则应留给行政更多的判断空间。对作为规范性文件的地方规划的审查要设置限度，采用适度审查的方式。由于司法审查不是城乡规划行政权力监督的唯一形式，人民代表大会、上级人民政府均可作为地方规划的监督主体。司法审查被限制在法定职权、规划目的与程序的审查方面。为此，可以涉及两种方式进行司法审查标准：①法定职权与程序审查，适用于控制性详细规划与村庄规划的司法审查。②法定职权、规划目的与程序审查，适用于控制性详细规划局部修改或者是建设性规划的司法审查。

2）控制性详细规划的司法审查标准

控制性详细规划是依据城镇体系规划、城市总体规划而编制的地方规划。控制性详细规划起到了承上启下的作用，它既是城市总体规划的深化和细化，也是建设项目许可法定的实体依据。控制性详细规划的重点是确定该地区的规划目标、规划布局，并提出各个地块的土地性质和开发强度。相对于具体的建设项目，控制性详细规划具有整体性、关联性的特征。控制性详细规划的编制依法需要公示三十天，必要时可采用论证会、听证会等形式来听取专家和公众的意见。控制性详细规划具有公共性、立法性、政治性和复杂性的特征。因此，将控制性详细规划的司法审查局限在法定职权和编制程序方面，而不对控制性详细规划的实体内容进行审查。

控制性详细规划司法审查的内容为：①法定职权。控制性详细规划的编制组织单位、审批主体是否符合《城乡规划法》的要求。②制定程序。在规划编制前是否公开了规划编制的标准；在形成规划草案的过程中是否依法进行了公示，征询了专家和公众的意见；在地方人民政府批准后，控制性详细规划是否进行了公布。对控制详细规划进行法定职权和规划制定程序的审查是一个边界清晰的工作。它既可监督行政权力更好地行使城乡规划行政权力，同时也提升了司法审查的效益。由于城乡规划具有公共性、立法性、政治性和复杂性的特征，因此对控制性详细规划的进一步监督，笔者并不建议采用司法深度审查的方式，而是在制度上应改革控制性详细规划的制定方式，由一般规范性文件的制定转向“行政立法”。

3）控制性详细规划局部修改的司法审查标准

由于有限理性的存在，控制性详细规划的修改是必然的。规划的修改分为两种方式：①整体性修改。这种修改实质上是对该地区控制性详细规划的制定。这种类型的修改的司法审查可以按照法定职权与程序审查的方式进行。②局部修改。这种类型是采用地块规划或者实施型规划的方式对控制性详细规划进行局部修改。控制性详细规划的局部修改是必要的，但是由于局部修改的任意性和模糊性，可能会损害规划的整体性。对这类局部修改的司法审查更显得重要。控制性详细规划的局部修改，相对而言决策所涉及面较小、复杂程度较低，这就降低了司法审查的难度和复杂性。(www.xing528.com)

控制性详细规划局部修改是否需要重度审查？在美国的司法实践中有两种对立的意见：①加大审查力度的观点。法院关注再规划的小部分，“则使得司法审查的难度和复杂性大大地降低”（尼尔·K.考默萨，2007），并且法院将再规划或者是局部调整视为“行政性”的而非“立法性”的。②减少审查力度的观点。“对例外和再规划进行盲目地限制，只会造成规划本该有的灵活性的严重破坏”（尼尔·K.考默萨，2007）。控制性详细规划局部修改相对简单，容易进行司法审查。但是，借鉴美国司法实践的经验，笔者认为也没有必要对控制性详细规划进行重度审查。

控制性详细规划局部调整的司法审查的内容为：①法定职权。控制性详细规划的编制组织单位、审批主体是否符合《城乡规划法》的要求。②规划目的。控制性详细规划的目的是什么，规划的目的是否符合公共安全、公共健康和社会福祉。③制定程序。在规划编制前是否公开了规划编制的标准；在形成规划草案的过程中是否依法进行了公示、征询专家和公众意见；在地方人民政府批准后，控制性详细规划是否进行了公布。这样的审查内容有一个清晰的边界，便于操作。这既加强了对控制性详细规划局部修改的司法监督力度，同时也保障了控制性详细规划具有一定的灵活性。

城乡规划的目的是增进公共利益，这与司法审查的任务相一致。增加规划目的的司法审查，可以保障控制性详细规划的公共性与灵活性，避免了不是为了公共利益而不断进行控制性详细规划局部修改的图谋。当然，由于公共利益是一个模糊的概念，其同样会给司法审查带来难题。这需要司法在实践中进行总结。对控制性详细规划的目的性审查还有一个任务，即涉及控制性详细规划局部修改的正当性问题。如果控制性详细规划局部修改是为了公共利益或者是公共目的，那么其就是正当的。由此导致的对已经核发行政许可后的行政争议，如果给被许可人的合法权益造成损失的，应当给予行政补偿而不是行政赔偿。

4）村庄规划的司法审查标准

村庄规划的任务是规范和管理好村庄的各项建设。《城乡规划法》中对乡村建设规划许可的核发，除了不得在村庄规划确定的建设用地范围外做出许可，并没有严格要求依据村庄规划。乡村建设规划许可仍是一个相对自由裁量的制度。为此，对村庄规划的司法审查，应当采用适度的方式。村庄规划司法审查的内容为：①法定职权。村庄规划的编制组织单位、审批主体是否符合《城乡规划法》的要求。②制定程序。在规划编制前是否公开了规划编制的标准；在形成规划草案的过程中是否依法进行了公示，并征得了村民会议或者村民代表会议的同意。

村庄规划由于资源和认识的原因，并没有广泛地开展。这给村庄规划的司法附带审查增加了难题。在村庄规划的司法审查中，所产生的行政纠纷实质上是相邻关系所引发的财产纠纷。新的《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”司法调解应当遵循自愿合法的原则，并不得损害公共利益和他人的合法权益。另外在村庄自治的背景下，民间法仍有发挥作用的空间。在乡土的熟人社会中，民间法司法化是一条可以探索的路径。在符合《城乡规划法》相关原则的条件下，可以依靠民间法来化解相关纠纷。