城乡规划司法审查的界限及优化措施

1）财产权利与社会干预

司法审查的目的有两个方面：①保护公民、法人和其他组织的合法权益；②维护和监督行政机关依法行使行政职权。司法审查中行政争议的焦点是公民基本权利的维护。城乡规划的司法审查则涉及城乡规划与私有财产保护之间的关系。城市是人口和产业的集中地，各组成要素的关联性和复杂性是其重要的特征之一。城市化特征导致财产权利的个体性降低，而社会性在增加。城市不能让市场机制促使每块土地都实现其商业价值的最大化。城市的发展需要公共设施、公共产品，财产不仅要服务于个体，还要服务于社会，于是出现了财产的社会关系说。社会关系说不是孤立地看待个体，而是将个体置于社会之中，从社会的角度来看待个体。1993年辛格（Singe）指出，“财产权是通过社会和政治建构而确定的一种人与人之间的社会关系”（王铁雄，2007）。因此，城市化导致了财产关系的演变。

财产的社会关系说强调财产使用中所承担的社会责任。现代财产理念正是“财产所有人的社会责任的增加和个人权利相应地减少”（王铁雄，2007）。既然财产是一种社会责任，那就应对财产进行社会干预，使其符合财产的社会性特征。城乡规划承担了社会干预的责任，并促进了土地资源的配置公平和更有效率。由于涉及未来的不确定性，城乡规划呈现出应对未来发展的多路径和多种选择的特征。城乡规划的干预引发了财产的个体占有与社会干预的矛盾。社会干预则涉及不同的利益群体、不同的价值取向。因此，作为资源配置制度的城乡规划，一直处在增进公共利益与保障公民基本权利的矛盾之中。

2）城乡规划的复杂性

城市中要素的关联性，使得增进公共利益与保障公民基本权利成为一个十分复杂的矛盾。在城乡规划的制定与实施中，对某一群体公民的给付，必然要涉及对其他公民基本权利的限制。例如，为一个居住区规划设置学校，很可能涉及另一块工业用地性质和功能的改变，使得该工厂不能继续长久地发展。为规划一条城市快速路，很可能给规划快速路的两侧造成影响，但也许是在国家规范许可范围内。从城乡规划的可诉性之争可以看出城乡规划的矛盾与特征。刘飞等（2007）提出了城乡规划是可诉的，郑文武等（2005）则提出城乡规划是不可诉的。宋雅芳等（2009）认为，“如果为具体行政行为性质的规划，人民法院应当予以受理；如果为抽象行政行为的规划，则可通过行政复议制度中合理性审查予以救济”。这些意见所反映的是城乡规划在增进公共利益与保障公民基本权利方面是一个复杂的过程。(www.xing528.com)

城乡规划是对未来的城市土地与空间实施公共管理的过程，也是一个公共利益的论证过程。城乡规划编制前要做现状调查、未来预测。在拟定城乡规划草案后，要让公众参与、提出意见和建议，并经专家评审，修改后方能上报。城乡规划一经法定程序确定，才可成为城乡规划管理和许可的依据。作为规制的城乡规划，包含了综合多元利益而形成的公共利益。为此，城乡规划主要有如下四个特点：①公共性。城乡规划的制定是出于公共管理的需要，为公共利益服务。②立法性。城乡规划是法律职权授予的行政活动，这使得城乡规划的制定具有立法的特征。③政治性。城乡规划编制的过程包含公众参与，这也是一个政治的过程。④复杂性。由于城市的关联性，城乡规划所涉及的内容较多、所产生的影响较为复杂。因此，“对规划限制进行直接的司法审查就是一个成本高、难度大的对策”（尼尔·K.考默萨，2007）。

3）城乡规划司法审查的限度

城乡规划的公共性、立法性、政治性和复杂性使得司法审查面临挑战。城乡规划的制定基于不确定法律概念的授权，而这又导致了司法审查结论的摇摆。“有的时期法庭倾向于保护个人权益，有的时期倾向于鼓励政府控制”（周国艳等，2010）。城乡规划的制定过程是公众参与的过程，也是一个政治的过程。若城乡规划的编制出现了争议，从另一个角度来看，可以认为是政治失灵的表现。而“对于政治失灵进行直接的司法审查，是一个成本高、代价大的回应”（尼尔·K.考默萨，2007）。因此，“现实是，对于大部分地区的地方规划决策事务，联邦法院和大多数州法院事实上已经不再插手干预了”（尼尔·K.考默萨，2007）。

城市发展中对财产权利进行保护是一个难题，“美国法院大多会决定‘不去做决定’，也就是说，把保护财产的任务交给其他的制度去解决”（尼尔·K.考默萨，2007）。在美国，由于城乡规划的公共性、立法性、政治性和复杂性，司法审查的力度越来越小。“对于很少有法院愿意对土地规划进行干预，就没有什么值得大惊小怪的了”（尼尔·K.考默萨，2007）。司法的限度在城乡规划司法审查中表现得十分明显。对于越复杂、边界越不清晰的社会问题，法院越难以进行有效的司法审查。尼尔·K.考默萨（2007）也认为，“法院在处理边界清晰、相对简单的社会问题时，其功能发挥得最好”。因此，法律规则的清晰、问题的具体是司法审查的长项，反之则是司法审查的短板。这就是司法审查的限度。