法治国原则与法律的统治

我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该条规定揭示了作为宪法基本原则之一的法治国家原则，即“实现法律的统治”。法治国原则的核心内涵在于，所有的国家公权力都必须根据民意代表机关制定的法律行使。尽管法治国原则具体的学理阐释不尽相同，但大多坚持从形式和实质两个面相把握法治国原则的要素。

“法治国原则并不禁止责任分配之本身，其所要求者仅为当国家将部分任务执行责任分配予私人，而有可能造成责任丧失或影响其他法律地位时，则应以法治国所要求之‘形式’为之，并遵守一定界限。”^[9]形式面相的法治国原则指的是为促进法治国实质目标的实现，并使国家权力得以有纪律的行使，所采取的技术性、组织性的预防手段。其中，“依法行政”就是达成行政权行使合乎法治国要求的最基本的原则，而“法律优先”和“法律保留”又分别构成了消极意义和积极意义上的依法行政原则。因此，只要私人参与执行警察任务符合这两项原则要求，就不存在违反法治国原则问题。法律优先原则是指一切行政活动都应当受现行法律的约束，行政机关不得采取任何与法律相抵触的措施。私人参与执行警察任务自然应当遵守法律优先原则的要求，当法律已经就行政机关必须亲自执行某一行政事务作出明确规定时，行政机关就不得违反法律的规定而转嫁给私人履行。例如，根据《行政处罚法》第16条的规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，公安机关不能委托任何私人行使这项权力。根据《行政强制法》第17条的规定，行政强制措施权不得委托，且只能由行政机关具备资格的行政执法人员实施，公安机关不能委托任何私人行使行政强制措施权力。至于体现权力有据的法律保留原则，当然应当成为检视私人参与执行警察任务合宪性的标尺。我国目前的私人参与执行警察任务改革基本上还局限于技术性、程序性、辅助性事务，即便是私人参与执行少数行政执法类事务也都采取的是行政助手方式。当下的私人参与执行警察任务改革总体上符合法治国原则的形式要求。(www.xing528.com)

实质面相的法治国原则所关注的则是国家活动的内容和方向，即国家行使公权力的决定能够以客观、理性的方式作成，防止权力行使者的恣意，进而达到保障人民权利、确保法的安定和形成社会正义的目标。根据学者的理论概括，实质面相的法治国原则对行政任务民营化的基本要求可能体现在三个方面：一是公私部门之间权限与责任分明；二是确保执行行政任务的私人的中立性；三是确保有实效的权利救济管道。^[10]就目前推行的私人参与执行警察任务改革而言，公共部门与私人部门之间往往都签订了相应的合同，如治安承包合同、社区戒毒协议等，公私部门之间的权利、义务及责任界限都比较明确，能够有效避免行政任务私人执行可能引发的“公共责任向私法逃遁”的负面效应。同时，公共部门在借助私人参与执行相应的警察任务时，基本上都能够公开地按照事前拟订的明确标准进行遴选，如治安辅助人员的招录条件、民间清障救援机构的行业标准等，如此周密操作自然就能够真正利用民间的优势资源完成相应的警察任务。可以认为，当下的私人参与执行警察任务改革总体上也同样符合法治国原则的实质要求，至少可以说，将警察任务移转私人承担尚不致违反权力分立、法安定性、权利救济管道保障等法治国原则的要求。