法治国原则的要素及其在公私合作中的应用

法治国原则的内容主要可归纳为依法行政、权力分立、比例原则、基本人权保障、法安定性原则等子原则。实际上，法治国原则是一开放性概念，其并无明确内容，充其量只能说是许多个别要素叠加在一起的总和。[33]所以，另有学者认为法治国家的基本理念主要由以下要素组成：法律安定性、法之和平状态、权力分立、以形式的制定法为法规范的主要内容、依法行政原则、禁止以命令代替法律、法律须以民主方式制定、比例原则、平等原则、人民基本权的保障、由法院提供人民权利的保障。[34]

法治国概念的本意是为了促成客观的、以法律为标准的统治。质言之，不再基于决定者无从探知的主观意志决定，毋宁要求，借着忠于规范的形式，使公权力决定能以兼主观的、以事理为根据的方式作成。德国和我国学界论述法治国原则时，通常从法治国的实质与形式面向来分析。法治国原则的实质面向关注的不是国家公权力应以何种方式行使而被认识、被预见，其关注的是国家活动的内容和方向，与实质正义联系在一起。对于法治国原则实质要素的理解，德国联邦宪法法院认为，法治国原则具有维护自由、形成正当社会秩序和法安定性三项要素。法治国原则的形式面向探讨的是法治国原则的形式与技术性要素。其含义是，为促使法治国实质目标的实现，并使国家权力有序行使所采取的技术性、组织性的预防手段。[35]如权力分立、比例原则、法律明确性原则、法律不溯既往原则、依法行政原则等。

法治国原则是否适用所有的公私合作类型，分别叙述如下：就行政委托来说，行政机关仅将其权限的一部分委由私人行使，但该行政机关仍承担该项任务，并未完全解免其责任，故必须有法律的授权。对行政助手而言，存有争议。肯定说认为，其虽涉及国家公权力的行使，但行政机关保有发动与否的权限，私人仅为行政机关的工具，所以不需要法律的授权。换言之，行政助手较不直接对相对人权益产生影响，所以无法律保留的必要。然而，否定说则认为，行政助手中将执行责任的重要部分移转给私人，涉及制度建构，基于民主原则中的法律保留原则，就必须有法律的授权。[36]对专业参与而言，有学者认为虽专业参与能独立行使公权力，但属于机关内部事务的处理，行政最后决定仍不受私人拘束而以行政机关的名义作出，所以应采取否定需由法律授权的观点。[37]至于民间参与公共建设与法律保留的问题，可参见前一节内容。(www.xing528.com)

根据法治国原则的要求，法定义务承担的情况必须在相关法律明确规定私部门行使权力的权限，由此使公私部门的责任分配透明，其行为可预见。在行政委托、行政助手及独立的行政助手类型中，公部门也应公开其与私部门签订的契约，让人民得以预见私部门执行行政任务时可能产生的影响。[38]

由于我国《宪法》第5条第1 款的规定（中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家），公私合作可以直接在宪法文本中找到法治国原则的渊源。因此，公私合作必须遵循以上形式、实质两种面向的法治国原则的要求。