关于行政程序保障执法效能的优化方法

有关程序的积极功能如程序规划未来、形塑社会、促进理性形成、增进行政民主的理论已经在学界有较充分的论述，此处不再一一赘述学界的理论观点。关键在于，什么样的制度设计能够促进行政效能？我国学者在行政程序立法研究中，认为对于效率的关注，在立法上应确立时效制度、职权主义、格式化制度、简易程序、行政协助等。[26]这代表了一种早期的研究成果，今天也应该将上述内容予以践行，但对于效能之形塑，仍有很大作为空间，需要进一步研究。朱新力、唐明良等著的《行政法基础理论的改革图谱——“合法性”与“最佳性”二维结构的展开路径》中，提出能够实现权利保障功能，又能提升行政效能之新行政程序观，并对于新程序观的具体程序装置类型进行了分析。[27]这些关于行政程序促进行政效能的学术探讨，一般不区分领域，而是从整体和普遍意义上去探讨，较多关注行政决策领域，通过具体的程序制度设计以保障决策的民主与理性，单独研究行政执法程序的比较少。目前针对行政程序促进行政执法效能之提升，代表性的有王万华的《完善行政执法程序立法的几个问题》一文，文章对于行政效能的程序制度的设计提出具体建议。从立法的角度指出，提升行政效能也是执法程序立法要实现的目的，提升行政效能的主要机制包括理顺执法机关纵向横向关系，通过程序启动机制的完善督促机关积极履职；简化申请处理程序，提升行政执法信息化程度等。[28]

在行政审批领域，由于流程再造是当前的中心议题，所以部分学者对于程序机制在行政审批中的作用空间给予很大关注，代表性的学者主要有朱新力、唐明良、骆梅英、宋华琳等。如唐明良、骆梅英在《地方行政审批程序改革的实证考察与行政法理——以建设项目领域为例》中指出，以提升效能为目的之行政程序机制创新，应从“行政过程”而非“司法面向”的角度去思考多阶段的程序构造。并通过法治化的路径和制度设计，促使行政审批程序能够成为产出“正确决定”的公法装置。[29]朱新力、石肖雪在《程序理性视角下的行政审批制度改革》中提出，针对行政审批改革，应以程序理性为基础性保障，程序理性在审批程序改革中有很大的作为空间，可以对冲因为实体改革缓慢推进所带来的社会成本和风险成本。[30]骆梅英在《行政审批制度改革——从碎片政府到整体政府》中认为，针对行政审批碎片化，建立协调性行政组织、运用网络治理平台，制定联合审批标准，可实现碎片政府到整体政府的转变。[31]尽管该文没有专门针对行政程序探讨，但以上几方面与程序有密切的联系，属于行政程序大有可为的空间，故在此予以梳理。数字时代行政许可领域程序革新的代表性论文有宋华琳《电子政务背景下行政许可程序的革新》一文，该文指出，电子政务构成了行政程序制度创新的来源，有助于以符合效能原则的方式来实现行政许可任务。该文在梳理我国电子政务背景下行政许可程序改革实践的基础上，从中抽象出更具普遍性的法律理论和法律制度，并对中国行政许可程序的法律改革方向进行具体探讨。[32]

总体来说，关于行政程序对于执法效能的提升，尽管有关学术论文数量不多，但也充分说明了学者们开始注重行政程序之于执法效能的意义，改变了从权利保障的角度研究行政执法程序的单一视角，改变了仅仅提供执法合法性、正当性依据的研究思路，开始注重构建提高执法效能或执法有效性的制度设计。但是目前的研究还存在以下问题：

第一，现有行政执法程序的研究，针对保障权利的正当程序制度的研究比较多，但是从行政效能的角度关注行政执法过程，提供具体的制度设计，以回应积极行政和良好行政的研究则比较薄弱。已经出现的通过程序改革提升效能的研究，往往集中于行政审批领域。基于行政过程的视角，从一般意义上探讨有助于形塑执法效能之方式、机制、程序制度的非常少，而体系化、具体化、深入化的研究更是阙如。执法程序如何设计，设计达到什么程度才能促进行政效能，在当下法治政府的建设中，这是一个迄需解决和回应的问题。(www.xing528.com)

第二，执法程序立法应当如何回应信息化的需求，相关的探讨目前还比较薄弱。信息化时代的到来，执法信息化能够极大提升执法的效能，行政程序应当如何应对，如何实现从工业时代行政程序到信息时代行政程序的转变，相关研究成果还不够丰富。但面对信息化发展的汹涌浪潮，程序立法对此的思考与关注，非常具有现实意义且不容回避，这也为本书提供了一个能够予以填补薄弱的研究思路。

第三，在研究方法上，现有的研究还缺乏经验实证的研究方法。程序制度的设计最终要接受实践的考验，是否有助于提升行政效能，需要考察行政过程中的程序运行的实际状况，这种状况是研究程序改革的起点。而在目前的研究中，针对程序运行的实际状况之实证分析的运用还比较少，这是目前的研究在方法上存在的一个不足之处。