委托调解的实践及案件范围及委托调解法官的决定

通过对各地法院的实践的一般考察，以及具有一定普遍性和代表性的某市地区法院的个案分析，可以概要了解到法院委托调解的实践样态。

1.委托调解主体

实践中，逐渐建立起了不同类别的调解组织，主要包括人民调解、行政调解、商事调解、专业调解、律师调解等调解机构和组织。初期以人民调解为主，近年来，律师调解发展较快，并被许多法院所接受。许多法院在立案庭中设有诉调对接中心，建立起较为固定的调解组织与个人作为特邀调解组织或调解员，采用合作协议方式授权后者委托调解。例如，上海市浦东新区人民法院立案庭在诉讼服务中心之外，专门设立诉调对接中心作为委托调解的常设机构。诉讼服务中心对于符合诉前调解的纠纷，诉前调解登记后分配给诉调对接中心进行调解。诉调对接中心配备有调解指导法官以及法官助理、书记员若干名专司调解指导，及对调解协议进行审查，制作法院调解书或者撤诉裁定案诉调对接工作。诉调对接中心根据纠纷类型，将纠纷委托给与法院有固定委托合作关系的调解机构和人员进行调解，后者独立进行具体的调解工作。接受法院诉调对接中心委托进行调解的机构，是由该诉调对接中心与司法局合作建立的两支专门委托调解队伍：一是普通调解组。配置有4000多名人民调解员，负责接受委托调解普通的物业、婚姻家庭抚养等纠纷。二是专调组。主要由东方调解中心的律师组成，负担接受房屋租赁、商品房买卖合同、劳动争议，以及医疗事故损害赔偿纠纷的委托调解。由于人民调解员的调解效果不如律师调解，近年来，由律师接受委托进行的调解越来越多，律师成了主要的委托调解主体。另外，各业务庭也配有调解法官，并邀请相关机构或相关领域的专业人员作为特邀调解组织或调解员，进行调解工作。

此外，实践中，作为一种案件分流、多元解纷的创新之举，有的法院还在诉讼服务中心专门为社会调解设立窗口，并将一部分诉到法院的纠纷引导分流到社会调解窗口进行先行调解。例如，上海市浦东新区人民法院与该区司法局合作，在法院诉讼服务中心专门设立“先行调解”窗口，该窗口为司法局成立的东方调解中心。法院对诉至法院、符合诉前调解的一部分纠纷，主要包括标的额较少纠纷以及特定类型的纠纷，如物业纠纷，婚姻家庭抚养等家事纠纷，医疗纠纷、机动车事故纠纷等，引导当事人到“先行调解”窗口进行调解解决。对这一部分分流到先行调解窗口的纠纷，法院并不立诉前调解案号，不进行管理，也不参与调解指导。该窗口收案后，由东方调解中心独立进行调解活动，法院并不干预，也没有指导法官对其调解活动进行指导。东方调解中心的调解结果并不接受法官的审查，不受法院诉前调解期限的限制，也没有与诉讼的对接。调解成功达成调解协议的，双方当事人可以依据《民事诉讼法》向法院申请司法确认。调解不成的，当事人自行选择是否向法院起诉。可见，对于此种分流到社会调解组织的调解，严格来说，并不属于法院委托调解，而是属于一种独立的社会调解，在性质上属于非诉调解。法院在其中所起的作用，类似于一种“中介”，是引导纠纷主体将纠纷交由社会调解组织进行非讼解决，而法院由此分流出一部分本应进行诉前调解登记、交由诉调对接中心解决的纠纷。法院与社会调解组织的这种合作，对于法院来说，进一步缓解了案多人少的压力；对于社会调解组织来说，解决了案源少的问题，因此是一种双赢。而此种合作，又为优先调解、多元解纷等司法政策所鼓励。据笔者调研，该窗口自2020年9月设立，两周以来，接收由法院引导前来寻求调解解决的纠纷282件，日平均28件。而该院自8月1日至9月14日，新收诉前调解案件8200余件，共30个工作日，日均诉前调解登记约273件。以日均数量计算，分流到社会调解窗口的案件占该院诉前调解案件的比率为10%。

总之，近年来，全国各地法院陆续推行一站式多元解纷和诉讼服务机制，各地法院建立了各种形式的诉讼服务中心，并组建各种类型的调解中心，专门接受委托从事委托调解工作。其中，既有办理普通纠纷的调解组织，亦有专司医疗、道路交通等纠纷的专业调解组织，此外，律师的参与日益活跃。委托调解组织日益增加，且类型多样。据官方统计，截至2019年，全国法院共有各类调解工作室超7000个。^[3]

2.委托调解案件范围，一般没有明确限定

实践中，委托调解案件一般为简单的民事案件，但没有明确限定。此外，委托调解案件范围普遍较为广泛，基本上等同于诉前调解的案件范围。例如，笔者所调研的某基层法院，诉前委托调解的案件，除当事人申请财产保全的，以及诉讼标的额在1000万以上的案件之外，均划入到诉前调解案件范围中，而诉前调解的案件，均可以进行委托调解。而在该院，诉讼标的额1000万以下的划为简易民事案件。可见，由于简易民事案件范围较为宽泛，进而形成进入诉前调解的案件范围宽泛，而诉前调解的案件均可以委托调解，客观上形成了当前委托调解案件范围宽、数量大的局面。此外，当前委托调解纠纷类型比较广泛，包括婚姻家庭等家事纠纷、物业纠纷、民间借贷、道路交通损害赔偿等民事纠纷、买卖合同等商事纠纷以及金融纠纷，甚至包括知识产权纠纷等，只要划入到诉前调解案件范围中的，均可以进行委托调解。

实践中，有时法院也将涉及面广、法律适用复杂的较为棘手案件进行委托调解。从而使委托调解范围呈现出要么简单、要么复杂的两极化现象。对于委托调解的必要性与可行性由法院裁量，或者因为案件涉及敏感问题、涉及面广，处理压力较大，或者出于某种政策考量，仅依法院自身力量难以解决。(www.xing528.com)

3.委托调解流程灵活性较大

实践中，涉及启动、委托、调解、终结等委托调解程序构架与设置思路差异不大，但具体如何实施委托调解，因地因案因人不尽相同，实践流程具有较大的灵活性。据笔者调研，委托调解流程大致如下：

第一阶段，启动。一般由法院依职权决定委托调解。在诉前，法院一般会自行决定是否将纠纷分流至诉前调解，并将纠纷直接分配至法院附设的诉调对接中心进行诉前调解。而诉中案件，则由承办法官根据实际需要，决定是否委托调解。如果决定委托调解，则将案件发送到法院调解中心，或直接委托有合作关系的调解机构或调解员进行调解。

第二阶段，意见征询。对于诉前调解的，诉调对接中心收案后，首先，征询被起诉人的意见，是否同意进行调解，以及是否同意委托调解，称为征询。其次，如果双方同意委托调解，则由诉调对接中心确定指导法官，并确定委托特邀调解组织或调解员，称为分案与排期。

第三阶段，发送调解。对诉前调解纠纷，经征询被起诉人意见，同意委托调解的，诉调对接中心将纠纷发送至特邀调解组织或者调解员具体进行调解工作，称之为发送调解或者交付调解。这一阶段的调解工作由特邀调解组织或调解员独立进行，法院虽分配指导调解法官，该法官有权进行指导，但由于指导法官人数少，实践中，一般由调解员独立进行调解，法官不参与其中。一般仅在调解员遇到疑难问题提出需要帮助时，法官才提供指导。在委托调解程序中，法官、调解员都表现出不同程度的能动性。例如，主动引导当事人进行委托调解、主动提供调解方案，以及主动进行证据调查等。

第四阶段，即最后阶段，为调解结束后的诉调对接程序。具体对接方式有以下几种：一是经调解达成协议，需要法院下发正式法院调解书的，调解员将调解协议书及调解卷宗交付指导法官进行审查，案件管理系统转立案后，由调解法官经审查后下发正式法院调解书结案。二是经委托调解达成的协议，当事人还可以申请法院对调解协议进行司法确认，法院转立案后，经审查下发调解协议司法确认书结案。三是经调解达成协议且已实际履行的，起诉人提交撤诉申请，转立案后，由指导法官审查下发准予撤诉裁定结案。四是委托调解不成，或者超期没有达成调解协议的，直接转立案进入审判程序，根据案由交由相关业务庭进行审理。案件审限自转立案时起计算。