行政诉讼中的被告应该如何优化？

一、被告的概念和特征

1.被告的概念

行政诉讼中的被告,是指被原告指控侵犯其行政法上的合法权益或者与之发生行政争议,而由人民法院通知应诉的行政机关。

2.行政诉讼被告的特征

(1)行政诉讼被告须是行政主体。即被告须是行使国家行政职能,依法享有并行使行政职权的国家行政机关和法律、法规授权的组织。

(2)行政诉讼被告须是作出被诉具体行政行为的主体。行政主体很多,而作为行政诉讼被告的主体则是由于作出了某一个对相对人权利义务有影响的具体行政行为,被相对人起诉才能成为被告。这一具体行政行为是该行政主体以自己的名义独立作出并独立承担法律责任的。

(3)行政诉讼被告须是被指控并被人民法院通知应诉的行政主体。行政诉讼实行不告不理的原则,诉讼须由原告提起。但人民法院在受理原告的起诉时也要进行审查,以确定被告是否合适、恰当。经过原告起诉和法院受理两方面行为的结合而确定的行政主体才是行政诉讼的被告。因此,最高人民法院规定,人民法院在第一审程序中,征得原告的同意后,可以依职权追加或者变更被告。应当变更被告,而原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

二、被告的确定

实践中,国家行政管理的面很广,行政管理法规数量繁多,牵涉到的行政执法部门十分复杂,如何确定哪一个具体的行政机关作被告,也是一个十分复杂的问题。依据法理及有关规定,应从以下角度确定行政诉讼的被告:

(1)公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,即没有经过行政复议的情况,作出具体行政行为的行政机关是被告。

(2)经过复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。

(3)两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为,是指行政机关联合执法而又没有组成新的专门机构的情况。其特征是:①主体是两个以上具有独立主体资格的行政机关;②客观上行政行为只有一个。其表现形式一般是两个以上行政机关在使用一个文号的一份行政决定书上共同署名盖章。

(4)由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。法律、法规、规章授权的组织超越授权范围所作的行为是一种越权行为,仍然应以所授权的组织为被告进行行政诉讼。

(5)由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。

(6)行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被告。继续行使其职权的行政机关是指新的或者合并其职能的其他行政机关。在作出具体行政行为的行政机关被撤销的情况下,由继续行使其职权的行政机关作被告,如果没有继续行使其职权的机关,应由决定撤销的行政机关或者其指定的行政机关作被告。

(7)复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服,向人民法院起诉的,应以作出原具体行政行为的行政机关为被告。当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。(www.xing528.com)

(8)当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

(9)公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服,向人民法院起诉的,应以该行政机关为被告,但法律、法规对派出机构有授权的除外。

(10)公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同署名作出的处理决定不服,向人民法院提起行政诉讼的,应以作出决定的行政机关为被告,非行政机关不能作被告。但侵犯公民、法人或者其他组织合法权益,需要进行赔偿的,人民法院可以通知非行政机关作为第三人参加诉讼。

(11)行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

(12)行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

(13)行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

三、确定被告时应注意的问题

在确定行政诉讼中的被告时,应注意以下问题。

1.以行政机关为被告的诉讼未必是行政诉讼

行政机关在行使其职权过程中以及为了行使其职权,要参与不同的法律关系,成为不同的法律关系的主体。在行政法律关系中,行政机关行使行政职权,是行政主体,若发生纠纷,参与诉讼,成为被告,就是行政诉讼。如果行政机关以平等的民事主体的身份作出法律行为,这时发生的法律关系是民事法律关系,参与诉讼时虽然也可作被告,但这种诉讼不是行政诉讼而是民事诉讼。如某城建局为盖一幢办公大楼与建筑施工单位发生纠纷,建筑施工单位以该城建局为被告提起的诉讼就是民事诉讼而非行政诉讼。

2.国家行政机关工作人员不能成为行政诉讼的被告

虽然行政机关实施行政管理活动是通过其行政工作人员来实现的,但必须明确的是,在我国,当国家行政工作人员履行公务时,其行为不属于个人行为,而是行政机关的行为,他不过是在执行行政机关的意志。正因为如此,行政工作人员执行公务行为的法律后果应由其所代表的行政机关承担。只要行政机关工作人员的公务行为是行政行为,不服其行政行为的当事人只能对行政机关提起行政诉讼;如果他的行为属于与公务无关的个人行为,那他就没有行政处理权,就不会发生不服行政行为而提起诉讼的问题。当然,如果公务人员在执行公务时有过错或者有犯罪行为,则由有权的行政机关或者司法机关追究其行政的或者刑事的责任,这也并不导致行政诉讼当事人的转移。

3.被告的诉讼活动由其法定代表人代表进行

行政诉讼的被告,是行政机关本身,而不是行政机关的工作人员,但是,在进行诉讼时,必须以该行政机关的主要行政负责人作为法定代表人来进行诉讼行为。法定代表人所进行的诉讼活动,就是该单位的诉讼活动,对该单位发生法律效力。正因为法定代表人是代表所在单位从事诉讼活动的,因此,在诉讼进行中,如果法定代表人更换,也只是执行代表职务的具体人的更换,而不是当事人的更换,原法定代表人的诉讼活动,对新的法定代表人仍然有拘束力。