海关设立与运营的重要性及优化方案

围绕海关设置的争论，是在以下状况下进行的。即：

（1）从外国方面来看，事关对中国国际关系主导权的问题上，美国明确批判了英国。

(2)1853年小刀会之乱上海县城被占领以后，产生了如何对外国的商人进行管理及秩序化的问题。

（3）在与中国方面的交涉上，1842年《南京条约》以后，外国人得到了能够充实开放口岸功能的机会。

（4）从外国方面来看，为了顺利解决在各开放口岸发生的与中方各海关监督之间的摩擦，有必要实行某种统一的规范政策。

（5）从中国方面来看，首先，中央政府为确保自身财源，把海关政策纳入到筹措中央财源的手段之中。

（6）与此同时，在该过程中，作为中国方面海关监督的各地的道台，在中央与地方关系上代言地方利益，致使两者之间发生矛盾。

海关研究的方向，对海关成立经纬产生的强烈影响。也就是说，把海关设置作为五口通商、不平等条约缔结的结果这样一种因果关系来把握的话，海关管理就成了外交交涉的结果，成了列强获得的一种“利权”。因而，从中国方面来看的话，利权收回过程分析就成了研究的中心。可以说，以往的海关史研究，都是以中国近代外交问题为中心来进行的，其问题点即条约上所见到的开放口岸、内地航行、税率等内容究竟具有何种性质。所以从中国外交史上的问题出发来看，可以说就是如何纠正这一条约上的不平等规定，如何获得中国的自主权这一课题。我认为代表这一方向的研究成果有阿诺德·赖特的《赫德与中国海关》、高柳松一郎的《中国关税制度史》、张公权的《关税与国权》等。

但是，研究海关的历史，并不止于外交交涉上所规定的制度及机构探讨，探讨其运营上所产生的问题也是不可欠缺的。这一探讨之所以必要，首先基于规定本身的性质。条约规定上言及运营问题的内容很少，实际运营当中又必须正视以往海关行政机构（常关）以及以往地方行政的存在，这就意味着，并没有在新的领域中制定出新的规定，而是在许多方面照搬了长达数世纪的中国关税制度的内容。例如，内地市场被称之为转口税，为此，海关在运营上就需要解决与内地市场贸易的相关问题。探讨这个问题初期过程的，有布里滕·迪恩的论著《大不列颠与中国》。转口税问题，进而与作为内地税的厘金税相关，引发对原本不适用外国商品、对外出口商品的厘金的广泛批评。当时库克的《中国》就反映了在华外国商人的呼声，埃尔金使节对在华洋行的意见也多数集中在这一点上。

可以说，现在从社会经济史来考察海关多项功能的课题，其必要性愈益凸显。机构上的全国统一组织的形成，不仅仅在信息收集上发挥了空前的力量，而且作为一个经营体，它所拥有的庞大的事务机构的组织运营，也对中国的官营企业产生了影响。洋务派官营企业的代表——轮船招商局等，可以说是其典型。第二章中与马士相关的部分内容，更加明确地说明这一点。

与税关业务直接联系，海关也对中国的财政、金融发挥了重要作用。从位于征税机构末端的海关银号开始，至清朝中央政府的财政，仅就财源的重要性而言，作为外国借款的担保与返还源，它对国际、国内金融市场的影响也是巨大的。关于这方面的内容，可参照第一、二章。

海关与开放口岸同时设置，担负着管理贸易的作用。根据基本的条约，并基于与条约交涉相伴的通商章程，设定了开放口岸，并形成了开放口岸的具体协议。开放口岸的意图，也在于扩大通商、贸易，而作为借款与赔款返还担保的关税，重要性越来越大，这点值得十分注意。外国方面以借款承受银行为首，认为海关在外国人税务司手下，能够确保返还。另外，清朝方面也以海关在外国人税务司手中为理由，希望能够阻止中国人海关监督和地方官对向中央汇款的抵抗。表3-1清末时期开放口岸一览表，根据不同的条约整理而成。

表3-1 基于条约设置的海关一览表

清朝开放的口岸

从1843年的《南京条约》开放五口通商开始，中国的开放口岸随着年代而不断增加。根据不同时期开放口岸地域的分布，表现出的是那个时期的特征：或者出于外国方面以及中国方面贸易上的意图，或者为了财政上的目的，还有列国之间势力范围的竞争关系等等。在此，把开放口岸的时间推移在地图上表示出来，则为地图3-1.

地图上显示出来的开放口岸开设的时代变化，有诸如以下的几个特征：

(1)在1842-1970年代，华南、华北的沿海各港与到长江汉口的贸易路线被延长了。

(2)在1871-1990年代，华南南岸及扬子江开放口岸增加，形成了包围华南经济地带的开放口岸态势。另外，还可以看出对东南亚的贸易，与华南经济连接在一起了。

地图3-1中国开放口岸的开设

(3)在1890年代，岳州等内地的开放口岸增加，同时清朝开始自行开放口岸。它大概显示出作为借款政策担保、返还原的海关税在清朝财政中所占的重要比重。

(4)1900年代的特征是华北、东北地方的口岸开放。它是日本、美国打入华北、东北市场以及与俄罗斯陆路贸易增大的产物。与这个过程相同时，连接主要开放口岸的铁道网计划开始正式实施。

因为海关是在外国人税务司手下开始的，海关的设立似乎给人一种全新的印象，但这未必是对海关设立的实际理解。何故如此？因为主要的海关设置场所，大部分都在以往的常关所在地，是那些具有市场功能的港湾成了开放口岸。也就是说，沿着历史上形成的中国沿海贸易通道设置了开放口岸，并模仿管理贸易的常关设置了海关。包括海关与常关在内，将开放口岸由北排列制成表3-2.

表3-2 海关、常关一览表（民国元年时点）

通过民国初年（1912年）的海关一览表看海关与常关的关系，很清楚大部分的海关开设在常关的所在地。据1901年义和团之乱后的《辛丑条约》，海关周围50里以内的常关，由作为赔款返还担保的海关来管理，因此可以确认常关中的大部分被包括在海关中了。

海关完全成了外国打进中国的一个手段。但是，考虑海关设立的时代背景，能否只把它置于打进中国的手段上吗？海关问题，一来是清朝的财政政策问题，二来更是因它而起的地域经济的变化问题。在此也表现为清末时期的中央地方关系问题。

在不同时代因不同条约而设置的开放口岸，表现出各个不同开放口岸未必有着相同的重要性。它们因贸易量的比例，即海关税征收量的多寡而存在着差距。进入民国后这种差别被分为一至四等。尽管被派遣去的海关监督的俸禄一样多，但从别表3-3却可以看到，上海和广州为一等，天津、营口、烟台、芝罘、厦门、汉口等为二等的情况。

表3-3 各海关监督等级、俸禄、经费一览（民国元年）

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从外国方面来看海关的设立过程大概会浮现出一幅怎样的画面呢？历来是把海关作为列强所获得的几个利权中的一个来看待的，是外国方面介入中国时，在进入之际的一大立足点来认识的。但是，当我们今天再一次通过外国方面何故要将海关置于自己的管理之下来运营的问题，把他们所要达到的目的和其客观结果的两个方面进行比较，再加以探讨的时候，事情就变得很清楚了，即它未必只是由于外国方面的意图才进行的。它在相当大程度上是基于中国方面的意图及中国方面的背景而发生的，因而，与中国方面即与清朝政府的财政恢复政策相关联进行探讨变得很重要了。

今天应该探讨的一个问题点是，沿着时间经纬发生的海关及其海关税作用的变化。在这点上，我认为，在以下那些对外关系中的时代的重要课题的变化和其各自不同的重要因素，影响了海关问题。

(1)1840年代初的南京条约以降，对于伴随着五口通商的贸易变化，结果却不像预期的那样使贸易得到增长，再加上中方官吏的税关运营，外国方面开始产生强烈的不满。

(2)在1850年代的中国，由于太平天国运动大规模展开，外交关系、通商关系都成了列国不得不应付的问题，为了在太平天国影响下的地域里继续从事茶、生丝贸易，强有力的贸易管理就成为必要的了。而且，明确表示出拥护清朝的姿态的列国，为了对抗同时期与太平天国相呼应而发生的上海小刀会之乱，对上海道台吴健彰给予了强有力的支持，从而接管了海关管理。

(3)进入1860年，罗伯特·赫德担任总税务司的时期以降，在中国以总理衙门为中心开始了洋务运动，根据天津、北京条约而增加的开放口岸，范围从广东到天津相当之大。外国开始参与沿海贸易。

(4)进入1870年代，内地市场问题开始为内外所共同关注。也就是说，外国方面在税则上获得的子口半税，实质上不复存在了，或者被有意忽略掉了，对此，外国商人表示了强烈的不满。同时，围绕长江沿岸贸易的国际竞争也开始了。

(5)1880年代，是中国周边地域的动向发生巨大变化的时期，中国传统上的对周边地域关系，发生了宗藩关系与殖民地关系之间的冲突。在与朝鲜、日本、越南、暹罗、缅甸、西藏等的关系上，列强的影响在增大，显示出要切断与清朝宗藩关系的动向。以此为背景，亚洲区域内的竞争围绕着砂糖、茶、生丝、棉丝等几种商品而展开了。

(6)1890年代，由于受到甲午战争的打击，清朝财政在借款政策上发生了很大的变化。在所主张的自强政策中，在政治、经济的诸制度上，也开始推进改革的方向。美国企图打着门户开放的旗号打入中国。

(7)进入1900年代，在义和团之乱和此后连续与各国的条约交涉中，对于承受巨额对外债务的清朝，持有铁道、矿山等权利的旧利权国和日美等新参与国之间扩大为影响力而展开的竞争也激烈化了。

海关设置是依据条约而定的，但开放口岸本身却不是立刻就发生的。开放口岸根据其所设定地域的情况有所不同。也就是说，在把条约等于开放口岸来看时，探讨海关问题就会忽略地域的特质。从更加积极的意义上说，有必要看到条约与开放口岸之间在时间上、内容上的不一致，因而也就有必要探讨中国方面接受条约时的方法特征。正因为如此，可以说海关（洋关）是在“旧瓶中装新酒”的状况下成立的。以下我们一起来看围绕海关设立表现出来的诸问题。

1854年6月29日，英、美、俄三国的领事在上海会见负责江海关的上海道台吴健彰，协议打算雇佣外国人，以更新关税组织与业务事项。同年7月12日，任命三人税务司（法国领事馆翻译奥瑟·史密斯、美国代表部的刘易斯·卡恩、英国副领事的托马斯·弗朗西斯·韦德），开始了与中方海关监督共同办理关税业务。要说变化旧容器的尝试，就是经过许多的曲折，由“外人的中国官吏”构成了史无前例的中央集权性的关税机构这一点。形成这种海关机构的出发点，在于初期海关的设立，其设立之初存在着一些重要背景。

第一，外交上的重要因素。1842年8月29日签字的《南京条约》中，英国加入了“在五港设置领事，以为英国商人与中国官吏交涉之中介”这一项。它反映出英国以外交理由对开放口岸后的贸易状况强烈关心的态度。在《南京条约》缔结、开放口岸增加的情形下，条约的规定并不能保证它们的实行。五港从1843年到1844年对外国船开放口岸，从关税的功能来看，也未必能说改变了旧态。尽管在那里有征税的新规定，但起作用的仍然是以实物征收为基本的原有课税原则。

第二，必须解决围绕不同征税原则而发生的混乱状况。1843年10月8日签字的《虎门条约》规定了有关征税的定率（也包括定额在内）、现金纳入问题。但是，中国史上的关税，一直是采用历史性的1/10课税基准的定率方式，实际上也多是以实物为主的，托马斯·弗朗西斯·韦德一般也采用由行会承包一体缴纳的方式。因而，由于实行五口通商而引进的定率现金缴纳方式，发生了不少纠纷。例如，在价格评价之际发生的问题，针对美元与现银之间交换比率和手续费的多寡等等的问题，外国商人不断地提出指责。

第三，发生在外国商人之间的相互倾轧。1850年代欧洲出现了茶叶热，许多向中国进行投机性买卖的商人参与其间。而以往从事相同的茶和生丝买卖的洋行，认为这些新参与的贸易商人对他们形成了威胁，于是，他们为了确保自己独占的鸦片贸易的稳定，在贸易管理的问题上极为敏感。因为茶与生丝的产地在太平天国的影响之下，作为支持清朝的英国，必须防止贸易商人为了单独买进而与太平天国保持接触。而当时的征税制度基本没有发挥任何作用。另外还存在着如下事例，即如果申请“国内贸易”，就会被免除课税，进而申请“再出口”时，非但不要支付任何费用，反而会利用再出口非课税条款，接受“退税”。这会导致令人担忧的事态。洋行的这种压力，也是促使英国外交团试图恢复贸易秩序的主要原因。

第四，中国方面自身的问题。1853年9月上海县城被小刀会占领，大量人口流入英国租界，处于邻海位置的上海海关停止了运作。上海道台吴健彰把临时税关移到浮船上，向苏州河内部移动（参照地图1-6），但都没有实效，只好任混乱状况继续下去。

吴健彰由于也急需筹措镇压太平天国的军费，所以恢复关税收入对他来讲是很重要的。吴健彰于1854年7月4日给在上海的英、美、法三国领事送去书简，通知为海关再建而考虑以下预算措施。

如上所记的，中国政府成立了雇佣外国人税务司制度，在上海、广东、福州首先进行了征税体制的整顿。

在本书中并不以海关组织本身为探讨对象，但鉴于指出了海关组织与中国税关相类似这一点，把海关组织的概要展示如下。

海关组织概要

1.所属关系

总税务司（英国人）——各海关税务司（外国人）

总理各国事务衙门——各地海关监督（中国人）

2.中央、地方机关

——总务局长、汉文局长、统计局长、审计局长、伦敦局长、人事局长

——中央机关——总税务司署

——邮政局、教育局（同文馆）

——地方机关——各地海关——总务课、秘书课、会计课、统计课、监查课、验查课、邮政课

——内班——外国人、中国人

——征税部——外班——外国人、中国人

——海班

3.职务组织

——海事部——上海

——地方——海务班、灯台班、巡船班

——工务部——营造司——建筑司

资料来源：根据中华帝国海关，行政目录中的第四部分，职员分工整理。