性质定位：救济制度还是监督制度的探讨

所谓性质定位，是需要探讨其究竟是一项救济制度还是监督制度。救济制度和监督制度有着若干的共同点，也有着密切的联系。但两者的设置目的不同。监督制度以监督行政机关以及其他国家机关依法行使职权为目的，而救济制度以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目的。目的不同，决定制度上的设置亦有所不同，以维护权益为目的，则制度设置上应当便于当事人行使自己的权利，应当设置某种经投诉的个案处理制度以及受理结果的告知制度，相关程序应当可以由当事人发动；以监督为目的，则投诉和个案处理不是制度设置之重点，而纠正违法，制裁违法者，给予处罚是制度设置时所重点考虑的问题。以行政领域为例，行政救济制度与监督行政制度最主要的区别是行政救济制度应当是某种经投诉的个案处理制度，以使受到行政机关行政行为侵犯的相对人能够自主地行使救济权，启动这种程序上和制度上的运作。因此，行政救济制度一定可以起到监督行政的作用，监督行政的制度不一定能起到行政救济制度的作用。例如行政诉讼制度既具有行政救济制度的性质，又具有监督行政制度的性质。但行政监察制度则只具有监督行政的作用，而不具有行政救济制度的作用。

目前，信访制度的性质定位是不明确的。但是，作为一项救济制度似乎更为社会所需要。

一方面，在纠纷解决机制中，信访制度由于缺乏明确的定位而作用有限。《信访条例》作为一部行政法规，其立法的着眼点在于规范行政机关信访工作机构的活动，而非从信访人的角度提供一种法律救济手段，因此，信访在权利救济与监督行政上的功能发挥都较为有限。(www.xing528.com)

另一方面，从信访制度的特点看，其有效解决的事项应当主要是行政行为中的不当行政行为。信访受理的事项虽然广泛，但信访工作机构所有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为，而这正是我国现有行政复议和行政诉讼救济制度所难以覆盖到的救济对象。同时，由于长期以来在信访工作机构工作过程中，公众已经形成一种对其投诉的倾向和习惯，故而如果有恰当的立法，如借鉴申诉专员制度，信访这种久已存在于社会生活中的制度将会焕发新的活力。从整个救济制度的设置上构想，信访工作机构应当在对失当、失职行为实施救济中发挥作用。