政策性银行的存在与特殊职能：价值与优势

(一)政策性银行的存在价值

政策性金融是与商业性金融相对而言的。在高度集中的计划经济体制下,银行信贷完全服从于国家计划,没有真正意义上的商业性金融,自然也就无所谓政策性金融。我们注意到,市场经济越是繁荣、商业性金融越是成熟的国家,政策性金融制度往往越是健全。

财政与金融,是通过资金的再分配实现社会资源配置的两大基本形式。但是,在市场经济条件下,纯粹的商业性金融和纯粹的财政投资制度,都有无法避免的明显局限。在以市场为基础配置资源的机制中,商业性金融无疑应当占据主导地位,但是,追逐利润,规避风险,注重资产的流动性,决定了商业性金融机构对那些社会效益明显而自身收益微薄的项目,特别是投资大、期限长、回收慢、前景模糊的基础设施建设,必然会较少地涉足。其后果是产生资源配置的盲点,形成“瓶颈”制约,妨碍经济的协调发展。财政性投资虽然能充分体现政府的政策意图,弥补市场之不足,但财政收入毕竟有限,而且无偿的财政性投资的不适当扩大,也会导致资金浪费和降低市场效率的负面效果。政策性金融将政府目标与信用活动有机地融为一体,无疑是解决上述矛盾的理想形式。在商业性金融起主导作用的前提下,政策性金融不是对市场机制的否定,更不是计划经济的复归,而是对市场机制有益的必要补充。

从历史的角度来考察,我国在1994年专设三家政策性银行,也是推进当时国有专业银行商业化改革和维护货币币值稳定的需要。此前,政策性业务由国有专业银行兼营。这种做法,实际上是将宏观的经济目标强加于追求微观利益的经济实体,其结果一方面是政策性业务掩盖经营性的亏损,另一方面是政策性的亏损影响经营性的盈利,从而既妨碍国有专业银行利益机制的生成,也增加了监管和考核国有专业银行的难度。政策性银行的专设,无疑为国有专业银行向商业银行的顺利转轨扫清了障碍。由国有专业银行兼营政策性业务还有一个弊端,就是中央银行除了要对其政策性业务提供贴息外,还要补足它们因此出现的资金缺口,这造成中央银行在调控货币供应时处于被动。由于政策性银行不具有创造派生存款的功能,所以政策性金融与商业性金融的分离,割断了政策性金融业务与中央银行基础货币发行之间的联系,为中央银行执行货币政策争取了主动,进而也为货币的稳定创造了有利的条件。

(二)政策性银行的特殊职能(www.xing528.com)

政策性银行不仅具有信用中介和金融服务等一般性职能,而且具有特殊职能。特殊职能既是政策性银行存在价值的具体反映,也是其一般性职能与特定政策目标相结合的必然产物。

1.补充性职能。即对商业性金融按市场原则配置资金所形成的缺陷和不足予以弥补。一方面,政策性银行对投资、融资对象的选择必须遵循一定的原则,并非商业性金融在资金配置上的所有遗漏都要由政策性银行拾遗补缺;另一方面,即使对国民经济发展至关重要的产业或项目,如果已经为市场所选择,能够通过商业性金融得到充分的资金供给,也就不应再被政策性银行选定为投资、融资对象。随着市场选择的不断变化,政策性银行的投资、融资对象,应当适时地进行调整。

2.倡导性职能。政策性银行的投资、融资决策,往往反映经济的长远目标和政府的扶持意向,在一定程度上能够增强商业性金融机构的信心,消除它们对风险的顾虑,带动它们参与对同一对象的投资或融资。在实际运作中,通常是政策性银行率先进行倡导性投资或融资,一旦商业性金融机构跟进,它们即抽回资金,转移投资、融资方向,并开始新一轮的循环。对于商业性金融机构符合政策意图的业务,政策性银行还以提供还款保证、利息补贴和再融资等方式,直接予以鼓励和支持。政策性银行直接的投资或融资可能十分有限,但由此产生的间接倡导效果,则往往十分巨大。

3.经济调控职能。政策性银行所具有的经济调控职能,是其补充性职能和倡导性职能的必然结果,它们带有明显政策性色彩的业务活动,对于固定资产投资规模的控制、生产力布局的均衡以及产业产品结构的合理化,都能够起到积极的作用。