行政职能指的是政府应承担的基本职责和功能，规定了政府能做什么和不能做什么，在整个行政管理中处于核心地位，是政府的“神经系统”。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》曾指出：“在世界各地，政府已成为人们注意力的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”能否科学合理地界定行政职能，关系到整个行政体制的健全与完善，关系到政府如何行使行政权力。法治政府要求政府履行的职能都有相应的法律规范，政府在法定的权限内发挥自身的功能和作用。虽然“无法律即无行政”已不适用于快速变迁的现代社会，但依法行政仍是政府履行职能时必须坚守的基本准则，政府做事必须有法律依据。这也意味着法治政府是一个有限职能的政府，政府的职能范围有一个法律规定的边界，而不是无所不包、无所不能的，法律对行政职能的限定是政府依法行政、合理行政的保障。在我国的行政管理实践中，政府的职能远远超出了法定的范围，最直接的表现就是政企不分、政事不分，政府过多地参与到企业的决定和管理活动中，成为实际上的企业主导者和资源配置者，市场的基础性作用得不到充分发挥，造成企业决策失当，失去生产经营的生机和活力，市场经济发展受到极大束缚。将行政职能扩展到经济、社会本应该自主管理的领域，行政手段取代经济手段、法律手段，把过多的责任揽到政府身上，是我国政府在职能领域存在的重大问题。这一方面增加了政府的工作动力，什么都管容易造成什么都管不好，政府背负着沉重的负担，付出了巨大的管理成本，却收不到预期的管理效果，而企业和社会因政府管得过多、过死失去自主发展的积极性和能力，一切事务都依赖政府，成为政府的附属物，遏制了经济社会的发展。另一方面政府职能的庞杂也进一步助长了政府权力的扩张行为，政府职能过多使政府垄断了大部分的社会资源，这无疑会使权力高度集中于政府。权力往往与利益挂钩，利用手中权力谋取部门利益、个人利益的问题日益突出，行政程序繁杂的官僚主义、寻租现象更为严重，扩张后的权力不再受法律的规制，而是依靠领导意志、个人意志，这些由职能过大引起的行为失衡，将会严重阻碍法治政府的建设和发展。
行政职能的设定从根本上讲是出于维护政治统治和社会秩序的目的，在政权建设初期和市场经济刚刚起步阶段，尤其需要政府权力的运用，扩大行政职能、加强行政权力的作用十分必要。没有行政职能的正确履行，社会就不会有稳定的秩序，市场经济也不可能健康发展。但当社会发展已经步入正轨，这些可以自治的领域就应该被赋予更多的自治空间，政府需要适时地转换角色、转变职能，从干预者变成指导者，政府的职能需要重新被规范，划定出清晰的职责范畴和边界，并以法律的形式将其固化下来。这种职能的转变是一个持续的过程，不是一朝一夕可以完成的，会受到多种因素的制约。第一，市场和社会的发育程度；第二，产权改革的进程；第三，政府如何管好职能范围内的事情；第四，利益部门化格局。正因为这些阻力的存在，导致我国政府的职能尚未完全转变过来，职能过多、管理范围过大的问题仍不同程度地存在，行政主体可以借助行政职能的扩张，进一步扩大行政权力，最终使自身利益得到满足，强化的权力不仅不被法律限制，反而超越法律，无视法律，政府越位、错位、缺位等违法行政行为也就更加屡禁不止了。(www.xing528.com)
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