环境正义视角下的环保公益基金

与人类飞速发展的科技手段相伴随，环境损害的风险也逐渐变得难以控制，而且科技手段越是发达，生态环境遭受的损失越是难以估量，典型的如2010年英国BP石油公司美国墨西哥湾原油泄漏事件、2011年日本福岛核电站核泄漏事故、2011年美国康菲石油中国公司渤海溢油事故等，均是影响深远的环境损害事件。由于生态环境具有整体性、系统性和关联性的特征，一旦受损环境得不到及时、有效的修复，极有可能造成连锁反应，甚至导致恶性循环。面对损害规模大、影响范围广、涉及人数多的环境损害，依靠传统司法裁判获取赔偿的救济措施，往往无助于受损环境的救济。因此，环保公益基金能够先行垫付必要的应急处置费用甚至是环境修复费用，从而在一定程度上缓解紧迫的环境救济需求。就世界范围而言，许多重大的环境损害事件往往涉及公益基金的设立和赔付，如上述墨西哥湾漏油事件中的英国石油公司设立了200亿美元的赔偿基金，渤海湾溢油事故中的美国康菲石油中国公司则出资10亿元人民币的基金，用于解决河北、辽宁部分区县养殖生物和渤海天然渔业资源损害赔偿和补偿问题。美国早在20世纪80年代就以法律形式对环保基金的有关事项作出规定，即1980年的《超级基金法》(全称为《综合环境反应、补偿和责任法》)和1986年的《超级基金修正及再授权法》。在该法中环保基金被定名为“危险物质超级基金”：其资金来源于石油、化工原料税收，公司收入环境税，一般财政拨款，危险物质处置损害责任赔偿费，基金利息以及对不愿承担环境责任的公司与个人的罚款；其使用范围是政府应对行动所需费用，个人为实施国家应急计划所需费用，申请人无法从责任方处得到的自然资源损害补偿费，损害评估、调查研究与政府补偿和奖励费用，对公众参与技术性支持的资助，个别大都市地区中污染最严重的土壤试验性恢复或清除活动所需费用等。^[41]

环境权利遭受损害的同时，意味着一定区域范围中人类共同体环境公益的损害。环境权利将法律权利在归属主体与代表主体之间进行合理配置，借助以权利为本位的现代法律手段，实现对环境公共利益的有效维护。有损害始有救济，有救济便有成本和支出，环境保护公益基金(简称环保公益基金或环保基金)正是为此而生。顾名思义，环保公益基金往往是通过向排污企业征收排污费或政府财政拨款等形式募集资金，用于防治污染、保护和改善环境等公共利益的维护目的。该基金并非为营利目的而设立，就此，环保公益基金不同于环保产业基金，后者是以营利为目的而进行的投资，属于产业投资基金或产业发展基金的范畴。“环保产业基金就是对环保产业中的企业或项目个体提供一种崭新的金融工具，为企业的发展壮大、环保产品的开发研究等提供资金、管理上的支持。”^[42]环保公益基金为非营利性基金，其使用目的具有补助性、补偿性和填补性特征。

一般来说，环保公益基金的资金来源有四种渠道，即侵害行为人出资、政府拨款、社会捐赠以及保险赔付。该基金主要用于垫付突发环境事件应急处置费、环境损害评估鉴定费、环境公益诉讼费和律师费、环境受害主体补偿费、良好生态环境修复费等公益维护费用支出。上述垫付款项往往通过追究环境侵害行为人的责任予以偿付，而一旦无法确定环境侵害行为人或侵害行为人无能力赔偿，或者法院不支持环境公益一方时，则环保公益基金的垫付即转化为对公益维护活动的补偿。由于涉及环境公共利益，所以该基金往往以基金会的形式独立运作，以避免管理单位或个人因自身私益局限而侵害公共利益。(www.xing528.com)

与环保公益基金运作相关的主体包括社会公众、国家机关、环境侵害行为人、环境损害受害人四类主体，它们均与环保公益基金存在一定的联系。其中，社会公众包括企事业单位和公民个人在内，是环保公益基金的捐赠者和监督者，在一定程度上也可能是潜在的受益者；国家机关包括环保、税务及其他政府部门在内，往往通过排污费、环境税、财政拨款等形式为环保公益基金注入资金；环境侵害行为人一般为从事生产经营的企事业单位，其往往以损害赔偿金的形式赔付至环保公益基金账户，用于治理、修复受损的公共环境；环境损害受害人是环保公益基金使用的启动主体，他们因公共环境遭受污染或破坏而受到损害，环保公益基金为其权利救济先行垫付相关费用，并在环境侵害行为人赔付不能时对受害人予以补偿。上述多重法律关系反映出环保公益基金运作的典型特征。

在环境侵害行为人一时之间难以确定或无法确定的情况下，借助民间组织和社会的力量募集一定的资金，用于垫付环境损害受害方所急需的款项。基于环保公益基金对受损权利的典型填补特性，也有学者将之称为环境侵权损害填补基金，并建议在中国采取“行业性或专门性环境侵权损害填补基金”与“综合性环境侵权损害填补基金”相结合的基金制度。具体设计为：“就环境侵权损害危险性行业而言，应当立法强制建立行业性环境侵权损害填补基金；对于部分特定污染致害领域，可以建立专门性的环境侵权损害填补基金，如建立地方性大气污染健康损害填补基金、流域性水污染健康损害填补基金；而对于非危险性行业，可以建立全国性的综合性质的环境侵权损害填补基金。”^[43]