欧盟扩大及其与近邻政策的联系

尽管之前欧盟通过一轮又一轮的扩大暂时搁置了最终边界的问题，但这种做法看起来已经不再可行，欧盟制宪危机以及公众对欧盟将来可能扩大到土耳其、乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦甚至是北非国家的疑虑，使得欧盟至少在短期内不可能再扩容。这就意味着欧盟需要一种新的政策来处理和克服由扩大引起的“纳入—排斥”困境，也就是在“扩大”作为最有效的欧盟对外政策工具不再可用的情况下，欧盟怎样来促进欧洲的稳定和安全。

（一）扩大的悖论：扩大对新邻国的影响

政府间组织，特别是当它们达到了很高程度的一体化时，就不只是纯粹的国家利益偏好聚合的结果。在一定程度上它们已经成为一个共同体，形成共有的身份、观念和价值观。据此，欧盟可以被认为是一个自由民主国家的国际共同体。^[7]虽然成员国间的讨价还价和国家利益对欧盟的日常决策进程仍有很大的影响，但欧盟同样是一个基于共同承诺的共同体。这些国家都承诺实行民主和自由价值观，致力于欧洲的稳定和结构性和平。

“扩大”已经被证明是加强欧洲稳定、和平与繁荣的一个强有力的工具，尤其是帮助中东欧国家成功融入了欧盟这个和平与繁荣的圈子。但扩大进程产生了两个悖论，阻碍了欧盟把和平、稳定与繁荣延伸到整个欧洲的努力。

1.第一个悖论即申根机制的悖论

欧洲一体化的关键方面——单一市场和申根体系—使得外面的国家更难进入一体化的欧洲空间。尽管欧盟成员国之间的内部边界逐渐取消了，但欧盟的外部边界却不断收紧，这就加剧了欧盟成员国与非成员国之间的区别，产生了纳入—排斥的困境。申根协定本质上是要加深一体化，但内部边界的消失不可避免地意味着需要加强外部边界来保证安全，这有可能在欧洲划出新的分界线。申根机制主要是关于人员的自由流动、司法援助和警务合作，但在东欧剧变后的诸多欧洲国家看来，申根机制成为富裕和傲慢的优越者排斥贫穷和被认为是更不文明的欧洲国家的一种象征。^[8]自社会主义东欧剧变以来，申根体系朝着一个并非签署国最初设想的方向演进。出于对大规模移民的担心，西欧国家政府向它们的选民作出保证：欧盟内部边境控制的取消将通过保持严格的外部边界控制来补充。强化欧盟的外部边界不一定有助于减少跨界犯罪和移民，却可能阻碍欧洲的跨境区域合作和互利贸易，疏远欧盟与邻国的关系，损害欧洲现有的公民权利和自由体系。欧盟新成员国必须把申根法规纳入到它们的法律中，这可能带来严重的负面经济影响，比如波兰和乌克兰之间重新引入签证的要求，就急剧减少了跨界贸易和投资；随着2004年波兰加入欧盟，申根条约开始运用到波兰和乌克兰之间的边界流动上，导致了波兰和乌克兰之间的跨界交通比之前大为减少。^[9]在更严格的边界控制引入之前，许多乌克兰人到波兰旅行、学习、进行小规模贸易。据估计之前每年大约有3 000万人次穿过波兰的边界，波兰每年可以从与乌克兰的非官方贸易中获得大约15亿美元的贸易盈余^[10]，单是乌克兰游客购买的商品价值差不多就占了波兰对乌克兰出口价值的50%^[11]，而签证要求的引入使得过境人数大为减少。

2.第二个悖论是内部人—外部人的悖论，尤其是与东扩相关

由于邻近效应，欧盟“扩大”会对作为“他者”的周边邻国产生了重大甚至是副作用的影响，尤其是经济上的影响。随着10个新成员国入盟，没有加入欧盟的邻国不可避免地要经受欧洲一体化的巨大影响，新的欧盟外部边界威胁到新成员国与它们邻国的关系。它们可供选择的自由度减少，要避开欧盟的影响越来越难（或者说避开欧盟影响需要付出的代价越来越高）。这些邻国在地理上与欧盟连在一起，它们的出口除了面向欧盟之外很少有其他的选择，而欧盟的关税、产品标准等将对它们产生严重的影响。如果邻国的公司希望把产品出口到欧盟，它必须采纳欧盟的技术、安全和环境标准。

由于以上两个悖论，“扩大”有可能成为造成欧洲分裂和不稳定的一个因素。

（二）欧盟邻国政策：“扩大”悖论的解决之道

由于邻近效应，欧盟“扩大”对作为“他者”的周边邻国产生了重大甚至是副作用的影响。如果欧盟停止扩大，那么就会在富裕的和不富裕的欧洲、稳定的和不稳定的欧洲、生产要素自由流动的欧洲与生产要素自由流动受到限制的欧洲之间造成分界线的风险。这样的分界线不仅违背了欧盟的基本价值观和信念，也威胁到它的外部边界稳定，贸易和投资机会也会因此受到影响。(www.xing528.com)

欧盟很清楚扩大进程造成的这种悖论。由于担忧扩大后欧盟周边不稳定，以及担心在欧洲形成新的分界线，欧盟提出了“欧盟邻国政策”来发展与邻国的关系。欧盟邻国政策的目标是加强稳定、安全和繁荣，旨在防止在扩大的欧盟与邻国之间出现新分界线，通过更大的政治、安全、经济和文化合作，与邻国分享欧盟扩大带来的好处。欧盟邻国政策建立在“对共同价值观的彼此承诺”之上，从一套“共同的原则”出发，采用对邻国区别对待的方式。欧盟委员会提出国别报告来评估每一个邻国的政治、制度和经济形势，在此基础上为每一个邻国建立量身定做的“行动计划”。行动计划列出优先的行动项目，执行期限一般为3—5年。行动计划由欧盟委员会提议，与各邻国分别谈判，因此欧盟邻国政策有很强的双边主义性质。行动计划详细说明各邻国进行政治、社会和经济改革的议程，在成功执行的情况下为它们提供激励（比如更好地进入内部市场、增加援助、参与欧盟项目）。执行改革的进展将由定期的报告来监督。根据欧盟委员会发布的欧盟邻国政策战略文件，这个进程可以导致双方谈判签署欧盟邻国协议（European Neighbourhood Agreements）来取代当前的双边协议。援助将通过一种新的“欧盟邻区与伙伴关系工具”（ENPI）来提供。

如果欧盟邻国政策是解决“扩大”产生的困境的一种尝试，我们可以在多大程度上期待它会成功呢？换句话说，欧盟邻国政策能否既能在欧盟周边建立稳定又能解决扩大进程生产的悖论？ENP的条件性得以实现的可能性有多大？正如弗兰克·施莫芬尼和乌尔里希·赛德迈耶所认为，“规则转移”（“非成员国采纳欧盟规则，也就是说，欧盟规则在非成员国国内层次的制度化”^[12]）主要由欧盟提供的外部激励所决定。条件性工具是为遵循欧盟规范而提供外部激励的一种方式。根据弗兰克·施莫芬尼和乌尔里希·赛德迈耶的“外部激励模式”，“如果欧盟奖励的好处超过某国国内的采纳成本，该国就会采纳欧盟的规则”，^[13]这将取决于不同的因素，包括条件的确定性、所提供奖励的规模和速度、条件性的公信度、国内采纳成本和国内否决者的角色。^[14]

弗兰克·施莫芬尼和乌尔里希·赛德迈耶提出了5个要素来评估欧盟邻国政策是否有很好的机会获得成功并成为对扩大政策的有效替代。乌克兰作为欧盟邻国政策框架的重要东部邻国，将作为这里评估的一个例子。

第一，ENP要取得成功，条件性的确定很重要，特别是欧盟提供的承诺必须可信。欧盟委员会前主席普罗迪作出了很大的承诺，许诺邻国将“分享除了欧盟机构之外的一切”。^[15]但这种承诺含糊不清，很不可信，欧盟是否愿意分享所有好处是很不确定的。免签旅行就是一个很好的例子，即便乌克兰愿意作出一些让步来实现免签，但近来的一些发展，比如法国和荷兰在公投中否决欧盟宪法条约，意味着欧盟公众可能不愿意开放欧盟的东部边界。事实上，欧盟公民四大首要关切中的两个直接与边界问题相联系，也就是移民和安全。^[16]另外两个问题即能源和就业也与之间接相关。^[17]

第二，奖励的大小很重要。由于ENP不提供入盟的前景，欧盟提供的奖励是否足以引发邻国进行重大的改革值得怀疑。特别是在政治条件性方面，邻国采纳的国内代价常常很高，只是建立“特惠关系”这样的激励可能是不够的。

第三，时间范围是决定性的。虽然在形式上作为结构性政策的ENP根据定义是长期性的政策，但如果提供奖励的时间太慢，条件性将失去它的效用。ENP国家当前的政府被期望进行改革，但欧盟提供的回报可能是由下任政府收获。这就减少了现任政府回应欧盟条件性要求的动力。

第四，国内采纳成本——特别是在政治条件性方面——对成功的机会有巨大的影响。这些成本不仅与制度调适有关，而且涉及到机会成本和伙伴国的分权。比如在乌克兰，一个以改革为导向的政府上台执政，国内采纳的成本在橙色革命后明显减少了。然而，随着在2006年8月4日被任命为总理，尤努科维奇又返回了权力的舞台，这可能又会增加国内采纳成本。

第五，ENP国家不会以更低的成本从其他渠道获得类似的奖励，ENP才可以期望会成功。尽管与欧盟在贸易上相互依赖，但一些ENP国家也有其他选项来获取奖励，因为ENP的东部地理区域与俄罗斯的近邻区域重叠。比如，乌克兰对俄罗斯有很高的依赖（尤其是能源），不论什么政府上台，乌克兰对莫斯科和布鲁塞尔的双重依赖不会改变。因此欧盟邻国政策的成功从根本上与欧盟—俄罗斯关系的发展相联系。^[18]

此外，可供选择的一体化进程可能影响欧盟邻国政策成功的可能性，尽管可能不会是决定性的。独联体是主要基于与俄罗斯的双边关系的一种更弱的一体化形式，其他的一体化进程，比如“古阿姆集团”^[19]或黑海经济合作组织^[20]也都不能像欧盟这个经济巨人一样向邻国提供同样的奖励。