承包地三权分置政策的权利结构和法律表达

“三权分置”政策的提出，意在将农民的土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。按照农业部部长韩长赋的解读，“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应第二、三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”[50]

承包地“三权分置”政策的制度目标可以从政策文件的解读之中得以体现。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《规模经营意见》，其中提出承包地“三权分置”的政策目标在于保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收。《农村深改方案》提出，“加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障”；“坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行‘三权分置’。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展”；“深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。《三权分置意见》提出：“‘三权分置’是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”此外，“三权分置”的提出离不开我国新型城镇化、农业现代化等宏观语境。十九大报告将“三权分置”作为推进乡村振兴战略的重要内容之一。

任何一项重大的公共政策都具有多属性特征，在一些重大领域的改革政策尤为明显，它同时承载经济、政治、社会、文化和生态等多项任务目标。[51]“三权分置”改革政策作为我国农业经营制度的重要改革举措，也不例外。从一系列政策文件来看，“三权分置”的政策目标具有多重性、系统性和层次性的特点。[52]“三权分置”政策通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，其首要目标是在农户离农离地的情况下，兼容土地保障功能和生产要素功能的实现，是农村集体土地经营制度的自我革新与完善；从国家宏观政策的角度来看，“三权分置”政策的提出对于保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收、推进城镇化进程具有重要的意义。“三权分置”政策目标的渐进性和层次性可以归纳为以下三个方面：首先，通过对土地权利的分离设置，实现放活土地经营权的目标，从而实现农地适度规模经营，同时，避开《物权法》《担保法》等法律的禁止性规定，实现承包地经营权的抵押，使得农村土地获得融资功能，这是“三权分置”较为具体和直接的政策目标。其次，促进土地经营权流转，实现农地经营适度集中，提高农业生产规模化水平，发展现代农业，这是“三权分置”政策所欲实现的产业目标。最后，实现“工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”是“三权分置”的长远或者终极目标。农民土地经营权流转，使得农业人口转移到城镇非农产业，为工业和服务业提供人力资源，提高城镇化水平。这三个目标实质上是相互关联的系统性整体。赋予承包地经营权财产性功能和抵押融资功能可能是“三权分置”最初目标和直接动因；实现农地经营适度集中，通过经营权抵押融资，引导资本要素向农业流动，是“三权分置”的中心任务；实现“工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”，是“三权分置”最终的政策目标。(www.xing528.com)

从“三权分置”政策目标的实现路径来看，首先，通过将土地承包经营权分离为农户承包权和土地经营权，并且稳定农户承包权和放活土地经营权，使农户能够在农业经营比较收益低下的情况下进城务工，放心地流转承包地经营权，而且适应目前绝大多数农户“代际分工、半工半耕”[53]的生活状态，使其在城乡之间能够进退自由，从而实现初步的人地分离；其次，在初步实现人地分离后，承包农户流转出来的土地经营权可在政府引导或者集体经济组织主导下，通过土地整理、成片发包等方式，实现适度规模化；最后，由于农民实现了“暂时”进城，一方面土地经营集中度提高，为实现农业现代化奠定了基础，另一方面大量农民进城提高了城镇化水平，为工业和现代服务业提供了人力资源，实现了城镇化、农业现代化和工业化的同步发展。当然，“三权分置”政策目标的实现是一个渐进性或者充满不确定性的过程，上述制度目标的实现也并非一蹴而就，这就需要政府在城乡融合、农业现代化、农业转移人口市民化等方面进行配套改革，综合施治。