承包地三权分置的权利结构与法律表达研究

我国特殊的国情和农情决定了农地制度在国家基本经济和政治制度安排中具有重要位置。农地在中国经济社会发展中扮演着极其特殊而重要的角色，农地不仅仅是农民获得收益的生产、生活资料的基础，更是实现农村稳定、推进经济体制改革的重要物质基础，农地政策甚至成为促进和反映中国社会制度整体变革的重要表征。农地制度的设计一直是关乎国计民生的重要理论及实践问题。从制度的发生史来看，农业的不同发展阶段要求不同的制度安排，发展阶段的演进必然要求相应的制度变革。农地上不同权利不同配置的制度安排对整体社会经济制度的公平与效率具有重大影响。[2]十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营制度，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分离”，这是我国农村改革的重大创新。在农村土地制度改革早期，承包经营权的流转以自发、零星和小规模为特点，现有法律制度安排基本可以满足需求。随着土地承包经营制度的活力逐渐释放和衰减，农地经营愈发细碎化，个体分散的农户家庭生产与市场愈来愈难以接轨，农业比较效益低下的特点越来越突出，严重影响农民收入的提高和农地资源的有效配置。为了顺应经济社会发展的要求，“三权分置”政策应运而生，这是我国农地制度的又一大创新，它是在20世纪70年代末期创立的集体所有，农户承包经营的承包地所有权和经营权“两权分离”的基础上，对于农地制度的再调整，具有深刻的社会经济根源。

众所周知，我国从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制进行全面转轨改革是从农村土地制度改革开始的。20世纪70年代的改革开放以农村土地制度的巨大变革为起始和突破口，废除农村土地“一大二公”的僵化经营模式，推行家庭联产承包责任制，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，具有中国特色的农地基本经营制度得以建立。这一制度的动因在于调整农民和土地的关系，通过重新构造国家、集体和农户的法权关系，恢复农业生产经营秩序，其核心是“统”和“分”，“统”即代表土地所有权的集体所有，“分”则是代表土地承包经营权以农户家庭为单位进行分配。这一制度的建立符合家庭作为农业生产基本单位和组织形式的基本经济规律，极大地激发了农民生产积极性，大幅提高了农业生产效率。为了巩固农地制度改革的成果，消除农民顾虑，法律政策更加倾向于维护家庭承包经营模式的稳定。

《民法通则》《农村土地承包法》赋予农户以土地承包经营权，实现了家庭联产承包责任制由政策向法律制度的跨越。但是，受到土地承包经营权之物权、债权性质争论的影响，《农村土地承包法》虽然规定了农户的土地承包经营权，但未明确土地承包经营权的性质，并对该权利的处分作出了若干限制性规定。2007年颁布实施的《物权法》进一步明确土地承包经营权的物权性质。作为一种独立的用益物权，土地承包经营权实现了与土地所有权的分离。土地所有权人不得随意干预土地承包经营权人对农地合理的占有、使用和收益。通过一系列的法律制度设计，我国集体土地所有权和土地承包经营权的关系被设置为所有权和用益物权的关系。依传统大陆法系民法物权理论关于所有权和用益物权的关系阐释，所有权上设置用益物权，用益物权即作为所有权的权利负担，对所有权人行使所有权构成权利限制，用益物权人对物的占有、使用优先于所有权人，而所有权人需受其上设置的用益物权的限制。由此可见，集体土地所有权和土地承包经营权的制度设计，既保证了承包农户对于土地利用的权利，对于实现农户的生存保障和土地收益具有重要作用，这也是对合作化时期以及人民公社时期集体所有，集体经营，排斥家庭农户权利的一种反思和纠正；另一方面，集体土地所有权保持在农民集体手中，体现了社会主义公有制的制度要求，同时，农村土地的农民集体所有通过排斥国家所有抑或农户个体所有，对实现农户对土地资源的公平保障作用，实现农村公共治理和农民共同富裕，具有重要的制度价值。[3]按照民法所有权与用益物权的关系理论来处理集体和农户关于农地利用、处分、收益的关系，具有制度设计的合理性，在当时的农村经济社会中也体现出了一定的制度适应性和优越性。(www.xing528.com)

然而，随着我国城乡融合和农村社会经济的深入发展，既有的集体土地所有权与土地承包经营权分离的农地权利结构的弊端逐渐显露出来，在以家庭为生产单位的农地经营模式下，农地始终处于碎片化状态，难以实现农地资源的优化配置和适应规模化经营的现实需求。主要表现在以下几个方面：农户耕地面积过小直接影响劳动要素的合理配置，难以获得农业的规模效益；农户经营水平与农地经营规模不相适应，尤其是善于经营农业的农民无法获得足够土地；农户小规模经营不利于农业机械化和科技投入，影响农民持续增产、增收，大部分农民已经跨越温饱线，但难以实现生活富裕的目标；农户小规模经营是耕地撂荒和变相撂荒的重要原因；农户小规模经营造成农业从业者兼业化和老龄化，影响农业生产的可持续发展和国家粮食安全目标的实现。[4]事实证明，农业规模化经营比农户个体经营更具效率优势，既有的两权分离的土地权利制度的经济推力已经释放殆尽。

农村土地的集体所有和家庭分户承包经营的“两权分离”农地制度，更多地考虑了农地对于农户的保障作用和扭转人民公社体制下农业生产凋敝的状况，在这些制度功能发挥作用之后，其负面作用开始显现，“两权分离”的农地制度安排对于农地资源的充分及有效利用、农民增收致富和国家粮食安全等目标的实现反而造成了一种制度制约或者阻碍。家庭承包经营的一个重要结果是赋予农民支配自己劳动力的自由，农业剩余劳动力可以实现跨地区和跨行业的自由流动。[5]农户分散经营比较收益的低下，农业和二、三产业在争夺劳动力、资本及其他生产要素方面处于劣势地位，导致农户全部或者部分脱离土地和农业生产，而新兴的农业生产经营主体不断涌现，农地经营的主体结构和市场结构发生变化，由此产生的结果是“种地的没资格，有资格的不种地”，农地资源发生了事实上的错配。在工业化和城镇化的推力之下，随着产业结构调整和经济转型升级，种田能手、农业大户、家庭农场、农业合作社、农业公司等新型农业经营主体不断涌现。但是，由于新型农业经营主体受让农地经营权利的性质不明晰，权利的效力较弱，权利保障力度不够，在实际经营中产生了一些顾虑和需求：一是难以形成长期稳定的良好预期，存在难以持续投资和掠夺性经营两种极端情况，难以实现农业生产经营的可持续发展；二是难以通过承包地经营权利进行担保融资，制约其扩大再生产。[6]因此，农地制度改革的下一步方向是，需要在满足农户对土地的基本保障需求的同时，进一步通过制度改革，使农地资源得到合理的利用和配置，并在此基础上兼顾实现农民增收、农业增效和粮食安全的多维目标。由此可见，为了进一步提高农业生产力，实现新时期下的农业跨越式发展和农民增收致富，新一轮的土地制度改革势在必行。