蓟门法学第8辑：三权分置制度功能解析

关于“三权分置”制度的功能，法学界存在不同的表述。从宪法学角度出发考虑，我们认为“三权分置”制度功能至少应体现在以下三个方面：第一个是社会保障功能，第二个是制度功能，第三个则是保障社会主义经济基础的功能。

首先，是农村土地的社会保障功能，即农地作为农民的基本保障与社会保险。问题在于是否继续坚持让“土地承包经营权”承担起农地的社会保障功能？传统认为，农村土地由集体享有，农民享有对农村土地的土地承包经营权，通过这层相对稳定的承包关系使农民获得基本的社会保障与社会保险。但在近几年农村经济发展中，一方面，城镇化进程的加快，一些农民前往城市务工、定居，农村人口正在减少；另一方面，农村经济的发展以及党和国家的脱贫等政策使得农村温饱问题得到普遍解决，农地的社会保障功能有逐步弱化的趋势。在这样的背景下进行“三权分置”，需综合考量以上问题。农民虽较多流入城镇，但是他们并没有在城镇中获得有效社会保障，因此“三权分置”制度设计时仍应注意保留社会保障功能，继续强调土地经营权的“成员权”色彩，注意继续保持作为土地流转中农民的主体地位。一方面通过完善的立法规范农民享有的承包权进入市场流转的条件及程序，防止实践中出现的通过少数服从多数手段以整村整组的形式，将农民承包经营的土地对外招商流转，而忽略了个体农民的选择权，造成不稳定因素。其次，长远来看，随着农村人口市民化程度越来越高，获得有效社会保障的途径、方式增多，也应当通过优化机制来逐渐淡化农村土地的社会保障功能，诸如完善允许部分农民自愿退出土地承包经营的机制。

其次，是农村土地拥有的制度功能，即其承载的土地制度、经济制度功能。“三权分置”制度创新，牵一发而动全身，其调整与改革势必影响到与之相关的制度发生变化。“三权分置”制度不仅推动着我国土地制度发展与变革，而且直接影响着关于农村土地制度设计的变化。基于土地制度作为《宪法》中经济制度的重要一栏，也是关系国家、社会安定的重要因素，“三权分置”制度的重要性及其深度发展，或许会倒逼《宪法》中经济制度部分的调整与完善。再者“三权分置”制度设计可带动关涉土地、“三权”本身相关立法的修改，目前学界讨论较多的即是关于独立出来的“经营权”之性质探讨，更有较多学者呼吁对《物权法》作出修改，用立法去界定“经营权”权利性质及内容。(www.xing528.com)

最后，“三权分置”制度还承担着保障社会主义经济基础的功能。“三权分置”制度设计的一个重要前提是集体土地所有权由农村集体享有，这得到了我国《宪法》的确认。而从宪法学角度观察，集体所有权与国家所有权均为公共所有权，这一所有形式设计之初则是考虑到农民集体对土地享有所有权，这是保障社会主义制度存在及发展不可或缺的经济基础。进行“三权分置”并没有弱化这一功能，它是在承认农地公共所有的基础上，将“经营权”分置开来，甚至允许将其中的“经营权”通过抵押、融资等形式进行流转，为农村集体组织的发展吸纳更多资金，丰富集体经济的发展形式，提升其发展动力，以此更好地发挥“三权分置”制度保障社会主义经济基础的这一功能。