司法建议的规范依据与实践

目前我国关于司法建议的法律依据仅见于《民事诉讼法》第114条和《行政诉讼法》第65条。《民事诉讼法》第114条规定，“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款：（一）有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证的；（二）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助查询、扣押、冻结、划拨、变价财产的；（三）有关单位接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助扣留被执行人的收入、办理有关财产权证照转移手续、转交有关票证、证照或者其他财产的；（四）其他拒绝协助执行的。人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”《行政诉讼法》第65条规定，“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：（一）对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨；（二）在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处五十元至一百元的罚款；（三）向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（四）拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”

从适用范围看，《民事诉讼法》规定的司法建议仅针对以下两个方面的问题：一是有关单位拒绝或者妨碍人民法院调查取证，二是有义务协助执行的单位拒绝协助执行。《行政诉讼法》规定的司法建议则仅针对行政机关拒绝履行发生法律效力的行政判决、裁定的情况。从司法建议的接受主体来看，在民事执行中只限于有关单位的“监察机关或者有关机关”，在行政诉讼中只限于“该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关”。从建议内容上看，依据《民事诉讼法》司法建议只是建议给予“纪律处分”，依据《行政诉讼法》则是建议有关机关进行相应处理。当然，基于国家权力分工的原则，人民法院是行使审判权的机关，无权代行其他机关的职责，司法建议仅仅是“建议”而已，是否接受司法建议则是有关机关的职权。就此而言，人民法院发送的司法建议不具有法律效力，确实是一种“柔性”司法。^[9]然而，实践中的司法建议并不局限于民事与行政领域。在有些地方，大量的司法建议是涉及刑事领域的。如2008—2010年三年中，广东省14个地市法院因刑事案件提出司法建议131件，主要关于未成年人犯罪、职务犯罪和侵占财产类犯罪。因民事案件提出73件，主要涉及人身损害赔偿、物业管理、借款合同、劳动争议等案件。因行政案件提出71件，主要涉及行政处罚、拆迁、履责等案件。因执行案件提出49件，主要涉及合同类案件的执行问题。^[10]

司法建议在最高人民法院发布的系列文件中也有所体现。如《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称解释）第59条规定，判决撤销违法的被诉具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时可以向被告和有关机关提出司法建议。与《行政诉讼法》第65条中有关司法建议的规定相比，解释第59条的规定具有两方面的重大变化：一是将司法建议的发送对象扩大到被告，从而建立了人民法院与行政机关之间直接对话与交流的平台；二是将发送司法建议的时间提前到判决的同时拓宽了司法建议的适用范围。又如《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称撤诉规定）第1条规定：“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前建议被告改变其所作的具体行政行为。”依据这一规定，人民法院可以在行政判决或裁定作出之前，向行政机关发出司法建议。这是一个重大的变化，以往司法建议均是在判决或裁定作出之后才发出的。在当前的行政诉讼中，行政案件的协调解决成为一种非常重要的处理方式。如有研究指出，我国行政案件的非判决结案率远远高于判决结案率。下表是2007—2011年一审行政案件的处理方式。^[11]

表8-1(www.xing528.com)

续表

通过向被告行政机关发出司法建议，被告改变了不合法或者不适当的具体行政行为，从而可以终结行政诉讼，通过行政诉讼来“保障公民合法权益，促进依法行政”的目的也得到实现。又如《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第4条规定：“要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题，及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题，书面报送当地党委人大和政府，为领导决策和改进工作提供参考。”再如，《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》第6条规定：“要建议政府和有关部门正确理解和评价行政诉讼败诉现象，修改和完善相关考评制度，防止和消除由此产生的负面影响。”这一规定将司法建议上升至为行政审判创造良好的外部环境的高度，其实质是要求人民法院在审判行政案件时争取政府的支持与理解。