新《环保法》西部生态补偿机制研究

新《环保法》对建立生态保护补偿制度作了明确规定，那么，实现补偿的机制有哪些？新《环保法》第31条的1～2款对此作出了详细规定。在第1款中规定了“国家的财政转移支付”；在第2款中规定了“协商”和“市场”两种机制。其中“协商”又可以具体化为“横向转移支付”和“其他灵活的方式”两种具体方式。因此，按照新《环保法》第31条的规定，我国的生态保护补偿机制不外乎四种方式：国家的纵向转移支付、地区间的横向转移支付、市场交易以及其他灵活的经济援助方式等。以下对四种方式作些简要说明。

（一）纵向转移支付

2011年7月19日财政部下发了《国家重点生态功能区转移支付办法》，其中明确规定“为维护国家生态安全，引导地方政府加强生态环境保护力度，提高国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力，促进经济社会可持续发展，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付”。[13]本文认为“重点生态功能区转移支付”主要适用于大尺度的、不容易确定具体受益者和生态保护的实施者的情况。陕南三市作为南水北调中线主要水源地，以及三市所在地陕西秦岭所承载的重要而特别的生态功能，决定了要准确判断陕南三市创造的环境功能性价值，以及特别清晰的区分生态利益的创造者各自所创造的利益份额，以及不同类型受益者（含地区）所得到的具体生态利益数量，具有很大的难度。因此，本文认为就陕南三市的生态补偿而言，目前最具有操作性的补偿方式就是国家的纵向财政转移支付。

（二）横向转移支付

横向转移支付是同级政府间的转移支付，主要是发达地区对落后地区的转移支付。横向转移支付使用在生态补偿领域，就是生态受益地区政府对生态保护地区政府的转移支付，如浙江、安徽就新安江流域进行的生态补偿，规定上游安徽水质达标，即可得到浙江一亿元的生态补偿。[14]所以，横向转移支付适用的是小范围的、受益方和保护方能够清晰确定的生态保护补偿。对陕南三市而言，横向转移支付最有可能在“引汉济渭工程”、[15]秦岭对关中的屏障（碳汇、造氧、水土保持等）作用等领域得以实现。但是否能实现，将得益于深入的研究、地方政府之间良好的协作、受益地方雄厚的经济实力以及上级政府的积极协调和推动等。另外，与南水北调中线引水工程相对应，陕西省人民政府也应出面积极争取并申请国家有关部门协调陕西与河南、河北、北京、天津之间实现南水北调省级政府间的横向转移支付，保护陕南三市的水资源利益。当然，我国现在基本不存在正式的横向转移支付制度，新《环保法》的规定对横向转移支付制度的正式形成也会产生积极的推动作用。

（三）市场交易(www.xing528.com)

作为生态补偿的第三种方式，市场交易的建立，不仅必须具备明确的受益方和生态保护方，而且要能够方便的确定生态利益制造和受益的份额以及具体数量。也即交易主体及交易价格能够通过对生态利益的供求关系来确定。在现有条件下，市场机制的实现还只能采取渐进的方式进行推动，比如南水北调中线工程正常通水以来，除地区间的横向转移支付外，最终的解决办法应该是依靠市场机制，按照受水地区用户的用水量收取一定的生态补偿费，作为水的使用价格补偿给陕南三市，持续保护南水北调水源地，并最终实现“一江清水卖北京”或“一库清水卖北京”。但这种情况的实现显然不是一朝一夕的事情，也不可能完全由买卖双方自由决定，还得确保国家水资源所有权的充分实现。

（四）其他经济援助方式

比如地区间经济援助、对口支援等，这也是我国长期采取的主要方式。当然，这种方式只能是暂时缓解矛盾的一种方法，并不能从根本上解决问题。

最后，不管采取哪一种生态补偿机制，还必须充分关照到保护地群众的利益，不管是转移支付，还是其他方式得到的生态补偿，都必须依法拿出适当份额，支付给保护地的普通群众，因为他们才是生态利益的直接创造者，只有照顾到他们的利益，才能充分调动起他们保护环境的积极性，从而为南水北调中线水源地保护创造深厚的群众基础并提供持久性的动力。