陕西贡献与南水北调：资源保护与法律问题

《当代陕西》：2014年底，总长1432公里、历时11年建设的南水北调中线工程正式通水。怎样评价我省汉中、安康、商洛3市对南水北调工程的贡献？

李佩成：众所周知，我国中线调水工程的水源主要来自陕南的汉江和丹江，约占93亿立方米调水总量的70％。把宝贵水资源供给调入水区也就是受用水区，陕南便成为中线调水名正言顺的水源地或主要水源地。作为水源地，这就是陕南作出的第一位，也是最直接、最突出的贡献。

李永宁：的确，最近我看到中央电视台播放的一则广告，内容大概是“十堰，南水北调工程的核心水源区”，我心里有点酸，感觉很尴尬。十堰是丹江口水库的所在，这里无疑属于取水口，但说成是核心水源区还有待商榷。我省陕南地区占丹江口水库汇流区总面积近80％，陕西汉江丹江出境水量占丹江口水库入库水量的70％，这两个数据足以说明我省陕南地区属于南水北调的核心水源区，但相比十堰，我们的宣传力度明显不够，外界对我省在南水北调中的贡献认识也远远不够。陕南作为水的发源地、原产区，3市提供着水土保持、水质净化等工作，其中为了防止面源污染，从根源上保证水质，陕南地区对240万人进行生态保护移民搬迁，这是十堰库区10万移民的24倍，所付出的艰辛难以想象。因为呼吁少、宣传少而弱化，甚至抹杀这些贡献，令人惋惜。

张宝通：从我研究的经济领域看，两位专家谈到的水源地冠名之争其实大有深意。陕南群众为保证一江清水供北京，牺牲十分巨大。水资源虽说属于国家，属于全国人民，但保护水资源的清洁供应，这个沉甸甸的责任落在了陕南群众肩膀上。为了保持水土，陕南人民植树造林、退耕还林，将沿江的大量矿场、采石场、采砂场通通关闭，沿江还建立起管理制度，一些县选拔群众作为“河长”，逐段负责巡视，接力守护汉江。仔细算一算，这是一笔非常庞大的经济支出，如果沿岸群众没有这样的环境保护意识和牺牲付出，丹江口的水会是什么样？所以，这一点上我赞同两位专家的观点，陕南应列入核心水源区，不能忽视陕南人民为保护水质作出的巨大贡献。

连片贫困区遭遇发展瓶颈

《当代陕西》：众所周知，陕南三市大部分区域是集中连片贫困区，成为南水北调水源区后，将对陕南人民的生产生活及区域经济发展产生哪些影响？

张宝通：影响非常巨大，一是当地政府财政收入和支出问题。每年中央财政对陕南汉江丹江流域生态功能补偿是21.67亿元，汉中市8.7亿元，安康市7.7亿元，商洛市5.2亿元。另外，国家也加大了对汉江丹江上游的水土流失治理重点投入，每年20多亿元，采取了一系列措施对陕南重点扶持，但这弥补不了调水对陕南经济发展的影响。

为了保护水源，陕南三市被国家列入限制开发区域，很多矿产、森林、水土等资源不能开发，甚至要关停一些企业，如黄姜皂素这种支柱性产业。机会成本损失、经济红利流失、环保投入等具体数据显示，仅汉中退耕还林、水土治理带来的耕地利用损失、更严苛的产业门槛导致的引资增量损失、水资源和森林利用等生态利用损失等，中线调水每年给汉中带来成本损失大约为280亿元。

经济损失这样严重，当地群众的生存发展如何保证？今后地方的发展出路在哪儿？这都是中、省需要共同思考的问题。

李佩成：从水资源利用的角度看，影响分为长期和短期。现在工程通水，清水供应已经实现，很多人认为调取一部分水没有什么大问题。实际上，这一江清水关乎陕西沿岸数百万人的生产生活。在水量一定的情况下，减少的是当地群众人畜饮用、农业灌溉、工业用水等水资源的可利用量。在丰水季节这一矛盾不会激化，但在干旱或者降雨量少的情况下，当地生产生活用水和调取用水会产生矛盾。这对陕南，乃至省内关中地区都会造成影响，因为陕西省内也有引汉济渭工程，这些矛盾需要冷静思考，有效解决。

生态补偿机制有待完善

《当代陕西》：很多专家呼吁生态补偿，以弥补陕南三市为保证水源水质的投入。各位专家如何看待生态补偿机制？

李永宁：2014年4月24日，全国人大常委会通过了新修订的《环境保护法》。作为我国环境资源保护的基本法，新《环保法》第一次把生态补偿制度写了进去。新《环保法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府，通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”陕南三市属于生态保护的典型地区，应成为国家“生态保护补偿”的核心地区。(www.xing528.com)

按照法律规定，我国的生态保护补偿机制不外乎四种方式：国家的纵向转移支付、地区间的横向转移支付、市场交易以及其他灵活的经济援助方式等。目前看来，三市最容易实现的补偿方式，是国家的纵向财政转移支付，由国家财政拨款到地市，拿这笔钱去保护环境。而其他补偿机制，理论研究的成分仍然远远大于对生态利益的实际研究，特别是我省及陕南3市在呼吁补偿的同时，更应该深入研究到底补偿什么和补偿多少的问题，确定的补偿数额要有科学依据，要有充分的说服力。

我省各级政府应加大对生态补偿实证研究的支持力度，每年确定的科研项目应有一定数量生态补偿实证研究的课题，相关政府部门应支持生态补偿的研究，并在政策、资料及数据等方面为研究工作提供方便；扩大生态补偿研究成果的影响力，支持举办全国性生态补偿研究会议，支持出版与发表生态补偿研究成果，省内科研评奖也应向生态补偿实证研究有一定倾斜；陕南三市及陕南地区高等院校应把生态补偿研究作为科学研究的重要任务之一，要力争在短时间内拿出有分量的研究成果，要在学术界形成影响力，并最终为生态补偿政策及立法提供理论支持。

生态补偿机制的建立，还必须充分关照到三市群众的利益，不管是转移支付，还是其他方式得到的生态补偿，都必须有适当份额为3市群众所得到，因为他们才是生态利益的直接创造者，只有照顾到他们的利益，才能充分调动起他们保护环境的积极性，从而为南水北调中线水源地保护、为秦岭保护提供持久性的动力。

李佩成：我们应当相信，国家一定会补偿陕南人民因奉献而造成的损失，例如：增加生态补偿，也可能按照市场经济原因扩大调出水的收益。但正如我以前所说过的，这需要一个过程，包括认识过程和操作过程。

探寻保护和发展平衡点

《当代陕西》：保障南水北调中线工程水量充沛、水质达标，是陕西义不容辞的责任。与此同时，如何将制约陕南发展的最大瓶颈转变为突破发展的最大机遇？

张宝通：作为南水北调中线水源地，陕南多数区域被国家主体功能区规划确定为限制发展区，加之这里又是集中连片的贫困地区，长期以来难以实现突破发展。与此同时，2009年，陕西省提出了循环经济概念，指出陕南的发展方向为循环经济，并向中央呼吁南水北调工程要饮水思源，建立水资源补偿机制，争取国家转移支付资金，这都是非常正确的路子。但陕南的发展仍进度缓慢，远不如陕北、关中。

原因在哪儿？作为绿色经济概念里的循环经济，是一个比较高端的产业，无论是无污染的工业还是有机农业，都需要大量资金投入解决污染问题，对于贫困落后的陕南来说，自身没有经济实力来投入，靠我们省内自己来搞，无论从科研能力、人才储备、资金来讲都远远不够。第二，国家转移支付的生态补偿，规定只能用于保护环境，经济发展问题还得靠自己。

要从根本上彻底解决问题，陕西应当抓住南水北调中线工程水源地这一身份地位，争取将陕南绿色循环产业基地升格为国家级绿色产业示范区。同时，通过部省共建、京陕共建等措施，为秦巴山区争取大规模、高起点的发展。绿色产业基地比循环经济产业覆盖面更宽，更能反映陕南秦巴山区的资源特点，与保护南水北调中线水源地更贴近，陕南应该搭上国家南水北调的顺风车，与湖北、河南联手，把安康、商洛、汉中与十堰、南阳捆绑，全都进入绿色产业示范区，成为我国第一个跨区域的绿色产业示范区，这样矛盾就会自然化解，陕南也能发展起来。

李佩成：我想强调的是，既然调水已成事实，而且意义重大，我们陕西人民包括陕南人民，就要有“变坏事，为好事”的思想精神。例如：充分利用降水量大的特点，发展雨养农业——包括林果业、油菜业、水产业和名特产业；发展水能利用，改革水力发电的收入分配。因中线调水不让建立污染企业，从长远看对陕南当地也是件好事！要有决心做到建设山川秀美的美丽陕南，实现国家、陕西、陕南皆大欢喜。

●本文刊登于《当代陕西》2015年第2期，由记者陈荣景、张帆采访完成，同时采访的还有李佩成院士和著名经济学家、陕西省决策咨询委员会委员张宝通教授。因为对三个人分别的采访内容有一定衔接关系，而且篇幅不是很长，故本文收录时对原采访稿未做删减。