风险认知因素对科技风险议题产生重要影响

风险认知因素是造成科技风险议题设置模式正当性困境的首要原因。科技风险认知是不同主体对于科技风险的感知、识别与认知的过程。当前我国科技风险规制主体主要包括行政机关及其职能部门、具有公共职能的社会组织（包括专家组成的科研机构与企事业单位）与公众，其中行政机关是主导主体，而专家往往受行政机关聘请并协同配合行政机关做出决策。由于在我国行政法上行政机关工作人员往往是某方面的专业人员，由此，行政机关工作人员也是专家，他们与受其聘请的专家共同构成“科技风险认知中的专家”。这两类专家其实主导了行政机关的科技风险议题设置。实践中，专家与公众对科技风险认知结果的差异往往影响着具体的科技风险议题的设置结果。

（一）公众的邻避效应

邻避效应是指公众希望自身生活区域免受具有负面效应的公共或工业设施的干扰^[7]，在科技风险议题设置领域则表现为公众对于风险不明的科技应用项目建设在其生活区域周边的抵触与拒斥。

从客观上讲，邻避效应是公众对于风险分配错位结果的非理性认知，可能正确也可能错误，但对于科技风险规制而言，公众对于科技风险的邻避效应不仅破坏了社会管理秩序，更严重的是消解了公众对行政机关科技风险议题设置的信任。对于科技风险议题设置而言，信任是公众服从于政府基于不确定性情景而制定或实施规制措施的关键所在。^[8]加之在互联网时代下，公众联结方式由以往的信息交流转为网络集结模式，邻避效应的速度、规模与邻避运动的表现样态都变得越来越难以控制。长此以往将形成恶性循环，行政机关的科技风险议题设置方案引发邻避运动，邻避效应消解公众对科技规制的信任进而反对规制方案，最终瓦解行政机关规制活动的合法性与正当性基础，致使科技风险议题设置陷入正当性困境。

归根结底，邻避效应乃是公众对高度不确定的科技风险的有限理性之回应，本身并不具有利弊，诸多邻避运动的发生其实是因为行政机关并未正确看待并回应公众对科技风险议题设置的公正、民主与公开诉求。仍以连云港“核循环”项目事件为例，作为一项建在市区附近且具有较大科技风险的公共决策项目，当地政府与企业并未在议题设置前期通过听证、协商等方式听取公众意见。在有效的沟通制度缺位后，公众只能选择以冲突对立方式维护自身权益。从理论而言，地方政府和当地公众生活在共同场域内，休戚与共，在科技风险议题设置中应该遵循利益同享、风险共担的原则。而事实上，政府部门为了追求项目所带来的高额经济效益，盲目向公众保证该项目无风险、无隐患，但公众并不信任政府的承诺，为后续邻避运动埋下隐患。中山大学政治与公共事务管理学院教授郭巍青曾就如何化解邻避运动表示：“政府不要去承诺和担保一定会安全，因为你也不能百分之百的控制。”^[9]

（二）科技研究成果的争议性影响科技风险认知的客观性(www.xing528.com)

科技研究成果是行政机关与公众了解科技发展与应用是否具有风险的最主要通道，但在实践中，不同科研机构的科技风险研究成果在结论上大相径庭，例如，针对电子香烟是否具有危害性的风险研究^[10]中，2014年4月英国皇家医学院声称电子香烟可能导致英国吸烟率显著下降；美国食品药品管理局证实在电子香烟盒中发现有毒微量化学物质；美国疾病防控中心官方媒体报道称，近年来不断发生电子烟中毒事例，其中51.1%为五岁以下的儿童。三个机构对于电子烟的危害性认知存在较大差异，这种结论相悖的科学研究成果影响了行政机关及其工作人员、社会公众，以及专家对具体科技风险的客观认知。

（三）民众与专家对科技风险认知的偏差

对于具有高度不确定性的科技风险而言，风险议题的设置属于价值选择问题，规制主体的偏好与价值取向通常会对议题设置结果起决定作用。在科技风险规制的风险议题设置环节，源于不同的背景、知识、信息与思维，民众与专家的偏好与取向可能相悖。^[11]科学家所试验的心理测量范式揭示了公众与专家风险认知的差异。^[12]研究表明，决定公众风险认知的因素往往是对特定未知风险的恐惧的心理感知，而不同经济发展水平、社会文化环境、知识能力以及是否利益相关等因素也可能影响民众对科技风险的认知。例如，有学者通过问卷调查研究孟加拉国公民对手机通信技术的风险认知，抽样调查显示，多数人认为手机通信技术的风险小于其所带来的收益，这项研究结论与发达国家民众普遍忧虑手机通信技术的风险认知观点相悖。^[13]决定专家风险认知结果的则是数据与概率，专家习惯于在风险认知中抛却感情、价值等主观偏好，他们习惯于通过理性地统计数据分析与概率计算结果认定科技风险。

可见，不同主体对科技风险认知存在较大差异。这种主体性认知差异成为当前科技风险议题设置出现正当性困境的主要动因。以生物技术的主要负面产物超级细菌为例，荷兰鹿特丹的马斯城医院2011年7月26日宣布，近两个月内一种不明疫情已在荷兰造成27人死亡，所有死亡病例均感染了克雷伯氏超级细菌。^[14]2015年以来我国也不断发生超级细菌事件。2015年10月29日，广州地铁系统检出超级细菌——耐甲氧西林的金黄色葡萄球菌，检出率2.5%。此外，2015年湖北省一位幼童感染超级细菌并迅速死亡的报道更是引发全社会关注。^[15]抗生素的滥用导致了“超级细菌”的出现，作为生物技术的负面产物，超级细菌已经成为全球医疗卫生领域的难题。医学专家从科学角度解读了超级细菌，认为并不是所有具有抗药性的细菌均无法治愈，并将超级细菌分为可以治疗与目前缺乏治疗手段两种。然而，于此不同的是，公众看待超级细菌时往往只关注于危害后果，欧洲民众对超级细菌的恐慌便是最好例证。新闻媒体在其中发挥了推波助澜的作用，这是因为，民众通常并不与专家直接接触，他们往往只能通过新闻报道获取科技风险信息。新闻媒体的夸张报道加剧了民众恐慌，也进一步拉大了民众与专家间的科技风险认知差异。