目前，通过立法形式确立公益诉讼制度，已经成为大多数学者的共识。但是，采用什么样的立法模式确立公益诉讼制度，法学理论界还存在争议。主要形成了以下三种观点：
第一，在民事诉讼法中规定公益诉讼制度。主要理由是：行政公益诉讼问题可以通过行政复议解决，也可以通过对抽象行政行为提起诉讼，或者建立违宪审查制度等方法解决。公益诉讼可以通过提起民事诉讼的方式予以解决，民事诉讼领域内的诉讼形态最能体现公益诉讼的特点。
第二，在行政诉讼法中规定公益诉讼制度。主要理由是：公共利益的保护完全可以通过确认诉讼、变更诉讼、撤销诉讼、履行义务诉讼、给付诉讼和执行诉讼六种行政诉讼形态实现，只要在立法上拓展原告人的资格即可。[67](www.xing528.com)
第三，制定单独的公益诉讼法。主要理由是：要从根本上解决公益诉讼问题，只能建立一种行之有效的新型诉讼制度，即制定单独的公益诉讼法，使一切组织和个人都可以根据法律、法规的授权，对侵犯国家及社会公共利益的违法行为有权向人民法院提起诉讼，由人民法院通过审判程序对违法者给予必要的法律制裁。[68]
从公益诉讼的总体状况看，公益诉讼是依托社会正义的概念，分为行政公益诉讼和民事公益诉讼两种形态，其特点是超越了个人利益的代表，倡导寻求法律的改变或者适用，从而影响全社会。公益诉讼是在民事诉讼框架内，以目的为导向的概念，从某种意义上说，是为了保护传统三大诉讼未能有效保护的利益而产生的。由于行政诉讼制度溯源于民事诉讼制度，两者遵循共同的诉讼法理和程序，而且民事诉讼程序更加细化、完善。[69]当行政公共利益受到侵犯，但是行政诉讼法律未予以规定时，完全可以借助民事诉讼法的规定使公共利益得以维护。因此，仅需要在民事诉讼法之中规定公益诉讼制度即可。[70]我国新修改的民事诉讼法规定了民事公益诉讼制度。
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