民事诉讼法学：公益诉讼程序特别规定

（一）起诉条件

1.原告资格。根据《民事诉讼法》第55条的规定，有权提起公益诉讼的主体有两类：一类是法律规定的机关；另一类是有关组织。法律规定的机关是指国家机关，包括立法机关、司法机关和行政机关。但并不是所有的国家机关都可以提起公益诉讼。也就是讲，提起公益诉讼的机关，在法律上要有明确的依据。在2012年修订《民事诉讼法》之前，我国只有1999年的《海洋环境保护法》第90条第2款规定了海洋环境监督管理机关，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，可以代表国家对责任者提出赔偿损失的公益诉讼。

对于人民检察院能否作为原告提起公益诉讼，在理论界与实务界曾发生争议。在2012年修订《民事诉讼法》之前，一些地方的人民检察院为维护国家利益、社会公共利益提起过民事公益诉讼，但2012年修订后的《民事诉讼法》，排除了人民检察院提起公益诉讼的原告资格。2014年10月23日，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年1月6日，最高人民法院在《环境民事公益诉讼解释》中规定，检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。同年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。同年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2017年6月27日，第十二届全国人大会常委会第二十八次会议通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，将《民事诉讼法》第55条增加一款，作为第2款的规定，内容为：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”至此，人民检察院作为国家的司法机关，也可以作为原告提起公益诉讼。

有权提起公益诉讼的有关组织，主要是指在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会等。根据修订后的《环境保护法》和最高人民法院《环境民事公益诉讼解释》的规定，有关组织作为原告提起环境民事公益诉讼，应当符合下列条件：

（1）社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的；

（2）社会组织在提起诉讼前5年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的。

根据修订后的《消费者权益保护法》和最高人民法院《消费民事公益诉讼解释》的规定，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为，可以提起消费民事公益诉讼。

《消费民事公益诉讼解释》第1条第2款还规定：“法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织提起的消费民事公益诉讼，适用本解释。”这是因为有些消费者协会的名称与司法解释中的表述不一致，有的称为“消费者委员会”，有的称为“消费者权益保护委员会”，为不影响社会组织为维护消费者合法权益提起公益诉讼，不能因名称与司法解释中的表述不一致，而丧失原告资格。除此之外，国务院《关于积极发挥新消费引领作用加快培养形成新供给新动力的指导意见》规定：“健全公益诉讼制度，适当扩大公益诉讼主体范围。”为此，《消费民事公益诉讼解释》也采取开放式规定，为将来消费民事公益诉讼适格原告的增加预留空间。另外，当时在制定《消费民事公益诉讼解释》时，第十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，也为今后检察机关可以提起消费民事公益诉讼，留有余地。

2.提起公益诉讼的条件。根据《民诉法解释》第284条的规定，原告提起公益诉讼时必须符合下列条件：

（1）有明确的被告。原告提起公益诉讼，首先应当明确是谁侵害了社会公共利益，要求谁承担民事责任。只有明确了被告，并在诉状中写明被告名称、姓名等信息，人民法院才能受理原告的起诉。

（2）有具体的诉讼请求。这是原告向人民法院提出保护社会公共利益的具体内容。例如，要求被告停止排泄污水、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。

（3）有社会公共利益受到损害的初步证据。这是要求原告提交的证据不一定十分充分，只要根据原告提交的证据能够认定社会公共利益受到损害即可，不但包括现实中社会公共利益已经受到损害的证据，还包括社会公共利益存在现实受损害危险性的证据。

（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。这是指原告的起诉事项必须属于人民法院受理民事诉讼的范围，否则，受诉人民法院应当告知当事人向有关机关申请解决。另外，根据《民事诉讼法》和有关司法解释的规定，原告必须向有管辖权的人民法院提起公益诉讼。

（二）管辖

1.公益诉讼案件的地域管辖。因损害社会公共利益的行为，从性质上看，属于侵权行为。因此，公益诉讼案件的地域管辖应当适用《民事诉讼法》第28条的规定，即由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。(www.xing528.com)

2.公益诉讼案件的级别管辖。根据《民诉法解释》《环境民事公益诉讼解释》和《消费民事公益诉讼解释》的规定，公益诉讼案件由中级人民法院管辖。这是因为公益诉讼案件涉及社会公共利益，往往人数众多，审理程序较为复杂，社会关注度高，又是一类新型案件，目前尚缺乏审判经验，由中级人民法院管辖较为妥当。

3.海洋环境污染案件的专属管辖。根据《民诉法解释》第285条第2款的规定，因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。这一规定是因为油类等海上污染物具有漂浮流动的特性，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖，既方便当事人起诉，又便于海事法院审理。

4.公益诉讼案件的指定管辖。根据《民诉法解释》第285条第3款的规定，对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。这是因为公益诉讼案件不仅涉及人数众多，而且往往会跨越行政区域，经常发生管辖权冲突的问题。为使公益诉讼案件能够及时得到受理与解决，在原告就同一公益诉讼分别向两个以上有管辖权的人民法院起诉时，由最先立案的人民法院管辖。在两个受诉法院之间对最先立案的时间产生争议，协商不成时，报请他们的共同上级人民法院指定管辖。

（三）公益诉讼程序与行政保护程序的衔接

公益诉讼程序是保护社会公共利益的司法救济程序，但在专业知识、措施手段、救济方式等方面，需要有关的行政机关予以配合、支持与协助。例如，人民法院因审理公益诉讼案件的需要，向行政机关调取被告违法行为的检测结果、处理意见等证据材料。由于行政保护程序是一种主动型、高效性的救济程序，必要时，人民法院可与行政机关进行沟通和协调，由行政机关先行采取行政措施，使社会公共利益及时得到保护，减轻损失。特别是环境民事公益诉讼案件，原告胜诉后，对生态环境的修复不仅时间较长，而且还需要环境保护主管部门协助执行，使生态环境尽快得到恢复。为此，《民诉法解释》第286条规定，人民法院受理民事公益诉讼案件后，应当在10日内书面告知相关行政主管部门。该条是一种强制性的规定，人民法院受理公益诉讼案件后，必须在10日内以书面形式将公益诉讼案件的基本情况、原告的诉状及证据材料等，告知相关行政主管部门。

被告知的行政机关在收到人民法院的通知后，一般都会及时依法对侵害社会公共利益的行为作出处理。如果被告在受到行政处罚后，能够及时停止侵害，对生态环境进行修复，赔偿损失，此时，原告起诉保护社会公共利益的目的已经达到。如果原告申请撤诉的，人民法院应当准许，并裁定终结公益诉讼程序；如果原告不申请撤诉的，人民法院可以继续进行审理，并对公益诉讼案件作出裁判。

（四）其他具有起诉资格的机关和有关组织参加公益诉讼

由于公益诉讼涉及面大、范围广，对同一损害社会公共利益的行为，一般都会有两个以上的原告有权提起公益诉讼。为节省司法资源，提高诉讼效率，《消费民事公益诉讼解释》和《环境民事公益诉讼解释》规定，人民法院受理公益诉讼案件后，应当将案件情况予以公告，让受害人和有资格提起公益诉讼的机关和有关组织知晓，可以申请参加诉讼活动。根据《民诉法解释》第287条的规定，人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼，人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。

其他机关和有关组织申请参加诉讼，一是必须具有起诉的原告资格，二是要在公益诉讼案件开庭之前申请参加。

（五）调解与和解

《民诉法解释》第289条规定，人民法院受理公益诉讼案件后，双方当事人可以自行和解，也可由人民法院主持调解。双方当事人之间达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告，公告期间不得少于30日。公告的目的是让公众知晓协议内容，以便对于损害社会公共利益的行为进行监督。如果公众认为协议内容有损社会公共利益的，可以向人民法院提出异议。经审查，人民法院认为协议内容未损害公共利益的，出具调解书；否则，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。

（六）撤诉的限制

在公益诉讼中，根据《民诉法解释》第290条的规定，原告在法庭辩论终结前申请撤诉，是否准许，由人民法院裁定。经审查，人民法院认为原告的撤诉未损害社会公共利益的，可以准许；否则，人民法院裁定不准许原告撤诉。如果原告在法庭辩论终结后申请撤诉，人民法院不予准许。这是因为在法庭辩论终结后，人民法院对案件事实已经查明，可以通过判决方式结束公益诉讼程序。另外，如果允许原告在法庭辩论终结后撤诉，也不利于被告的程序权利的维护。可见，公益诉讼中的撤诉，与一般民事诉讼的撤诉存在明显区别：一般民事诉讼的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，需征得被告的同意。这一点体现了对公益诉讼原告撤诉的限制，目的维护社会公共利益。