国家法与党内法规的关系

法治建设有一个核心，那就是法。因为法治就是“法的统治”。然而，哪些规则属于法的范围，却是一个需要厘清的前提性问题。按照通常的法学教义，法的范围包括宪法、全国人大及其常委会制定的狭义的法律，国务院制定的行政法规，还有地方性法规、地方政府规章，以及自治条例、单行条例等方面的规则。所谓法治，就是这些法律文件的统治。然而，在法学理论中，法的范围除了这些“国家制定的法”，还有“国家认可的法”，譬如民间法、习惯法，甚至还有学者所说的“软法”。^[49]如果说，遵循“国家制定的法”可以体现法治的要求，那么，遵循“国家认可的法”“软法”是否可以体现法治的要求？或者说，通过“国家认可的法”的治理，是否也是法治？对此，回答应该是肯定的。背后的法理依据，这里暂不详论。简而言之，既然法可以分为“国家制定的法”与“国家认可的法”，那么，这两类规则都属于法的范围，这两类规则的治理，都属于法治。

关于“国家认可的法”，包括民间法、习惯法，法学理论界已经有数量庞大的研究文献。但是，“国家认可的法”还有一个极其重要的领域尚未在法治理论的视野中得到凸显，那就是党内法规。按照通行的看法，党内法规不是国家法律，“党内法规之治”似乎也与法治无关。但是，这样的潜意识是有问题的，因为，从理论上看，党内法规也是“国家认可的法”，与民间法、习惯法一样，党内法规也得到了国家的认可。而且，在“国家认可的法”这个庞大的规则丛林中，党内法规堪称最重要的组成部分，因为这个部分对整个国家的政治生活甚至社会生活、经济生活都产生了极其重要的影响。

因此，在法治中国建设的进程中，必须注意国家法律与党内法规的关系，必须走出传统法治理论无视党内法规的固有思维。必须看到，西方启蒙时代萌生的法治理论没有提到政党，是因为在那个时代——孟德斯鸠、洛克等人写作的时代，政党政治还不是一种普遍、成熟的政治形态。但是，到19世纪，特别是20世纪以后，政党政治已经成为政治的常态，政党对国家、法律、法治的影响也越来越大。譬如，日本的自民党频频提出修改宪法的主张，就对日本的法律和法治产生了重大的影响。在当代中国，政党对法治的塑造作用更加明显，政党是影响中国、影响法治的最重要的元素。在这样的背景下，党内法规已经成了一套调整政治生活的重要规则体系，党内法规与国家法律的对接、协调机制就显得特别重要了。

在处理党内法规与国家法律的关系问题上，主流的观点认为，党内法规不得与国家的宪法和法律相抵触，理由是宪法和法律是至高无上的。我们的看法是，党内法规与国家法律应当相互协调，国家的宪法和法律是至高无上的，但党的领导、党的执政、党的权威也是一个现实的存在，执政党制定的党内法规在事实上规范、调整着国家政治生活的核心内容。执政党制定的党章与国家制定的宪法都是权威性的规则，这就意味着，当代中国的规则体系有两个权威性的源头——宪法与党章，它们分别演绎出两套规范体系——法律法规体系与党内法规体系。在实践中，要协调国家法律与党内法规的关系，应当注意以下几个方面。(www.xing528.com)

首先，新制定的党内法规不得与已有的宪法法律的基本原则相抵触。这就是说，执政党承担着维护宪法法律权威性的义务。特别是在涉及国家利益和社会利益的问题上，党内法规的创制应当与宪法法律保持协调，要避免出现不同的指向，以避免两种规范相互削弱的消极后果。

其次，在宪法修改以及法律法规的创制过程中，应当充分反映执政党的意志，应当把执政党的意志进行法律化的表达。实际上，中国的宪法法律确实也是按照这个基本准则进行创制与修改的。但在实践中需要注意的是，把执政党的哪些主张、何种意志进行法律化的表达，不仅应当具有选择性，同时还应当体现出高度的法律技巧与政治技艺。应当选择那些适合进行法律化表达的执政党的主张与意志，通过法定的立法程序形成稳定的法律规则。执政党的某些主张和意志，如果只是暂时性的、局部性的、尝试性的，则不宜进行法律化的表达，否则，将损害法律的权威性与稳定性。

再次，可以尝试着进一步完善执政党和国家机构联合立法的机制，在源头上实现国家法律与党内法规之间的相互协调。在理论上，国家与政党具有不同的性质，但在当代中国的实践中，国家与政党实际上是融为一体的。这样的国家，或许可以从理论上称为“政党国家”，在“政党国家”中实行执政党与国家机构联合立法，是一个顺理成章的选择。在当代中国的立法实践中，早已出现了党中央与国务院联合制定规则的事例。譬如，《中共中央　国务院关于卫生改革与发展的决定》（1997年）、《中共中央　国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999年）、中共中央和国务院联合发布的《关于加快水利改革发展的决定》（2011年）、中共中央和国务院联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年），等等。这些实践表明，执政党与国家机构联合立法是可行的，只是还需要进一步总结其中的经验，并从理论上加以提炼，在实践中加以完善。