行政诉讼管辖原则-行政诉讼法学（第3版）

行政诉讼管辖的确定涉及许多因素，必须综合考虑影响行政诉讼管辖的各种因素，按照相关原则才能合理地确定行政诉讼的管辖。

（一）影响行政诉讼管辖的因素

1.法院。行政诉讼管辖确定首先要考虑的因素是法院。因为管辖首先是相对于人民法院而言，是人民法院内部在受理行政案件上的权限分工。人民法院在设置上有审级之分，也有地域之别，法院的设置当然是确定行政诉讼管辖中应当考虑的因素。例如，法院有审级，行政机关则有等级，法院审级与行政等级二者之间应否存在某种关联。按照法律面前人人平等的原则，自然不应当在法院审级与行政等级之间有对应关系，但行政等级作为客观存在的实际影响力又不能不加以考虑，收到诉状的人民法院以自身审级较低，与被告行政等级不对等，不方便审理为由，请求上级人民法院审理，这种情况在行政诉讼实践中并不少见。^[7]当然，这种考虑并不一定就是简单机械地在法院审级与行政等级之间画等号。围绕法院审级与行政等级之间的关系，同时考虑到这种关系事实上对行政诉讼的潜在影响，最高人民法院通过司法解释，采用适当提高审级、调整司法辖区等方式，部分调整了有关管辖的具体规定。

2.原告。确定行政诉讼管辖最应当考虑的是原告。因为，司法活动是被动的，它应原告的诉求而开始。但这是一种不平等的活动，一方是享有强权的行政机关，另一方则是处于被命令、受支配地位的相对人。不到万不得已，公民不会轻易走上行政诉讼这条“蜀道”。因此，行政诉讼管辖的规则确定必须充分照顾原告的利益。根据《行政诉讼法》第1 条的规定，我国行政诉讼制度设计的目的之一便是维护公民、法人或者其他组织的合法权益，亦即原告的合法权益。管辖规则作为整个行政诉讼制度的一部分，将原告利益纳入其中应是题中之义。

3.被告。充分照顾原告的利益，并不意味着对被告全然不加考虑，作为行政诉讼一方的当事人，被告行政机关既然要加入到诉讼活动中去，如果对行政机关一方丝毫不加考虑，同样会给行政诉讼活动的正常进行带来障碍。法律的基本精神是寻求社会各方利益平衡。从公平的角度出发，行政诉讼管辖的确定，在充分照顾原告利益的情况下，也应当尽可能考虑到被告的利益。

（二）确定行政诉讼管辖的原则

综合上述因素，行政诉讼管辖的确定应当遵循以下原则：(www.xing528.com)

1.方便当事人，尤其是方便原告参加诉讼。在行政关系中，行政机关处于管理者的优越地位，相对人一方则处于被管理者和服从的地位，而行政诉讼正是相对人认为行政行为侵犯其合法权益时，由法律所提供的一种救济手段。其目的在于通过人民法院对行政行为的司法审查，保护其合法权益。因此，在确定管辖时，首先应当为原告进行行政诉讼提供便利，以保障原告能够充分行使诉权。例如，对于限制人身自由的强制措施案件，被告所在地法院和原告所在地法院都可以管辖，由原告选择确定，就是充分考虑原告行使诉权的方便。

当然，我国行政诉讼的管辖也为被告参加行政诉讼提供了便利。一般地域管辖中以最初作出行政行为的行政机关所在地来确定管辖的法院，就体现了方便被告参加诉讼活动的原则。但是，这种考虑只能是优先考虑便于原告行使诉权的前提下，适当兼顾便于被告行政机关参加诉讼。

2.有利于人民法院行使审判权。行政审判权由人民法院行使，法院主导着诉讼活动的进行，因此，行政诉讼的管辖应当有利于人民法院行使审判权。在行政诉讼中，法院所在地和当事人所在地可能有着地域上的距离，如果管辖的确定与法院距离过大，就会因为存在地理空间的区隔给法院审理案件带来一定的困难，尤其是考虑到行政争议的发生意味着在行政诉讼启动之前，相关事实和法律已经经过了一次公权力机关的处理，即行政机关的处理。因此，确定管辖时，必须为人民法院办理行政案件提供便利，便于人民法院调查取证，便于审查被诉行政行为的事实基础和法律依据，以及便于执行行政诉讼的裁判文书。特殊地域管辖中因不动产引起的行政案件的专属管辖，即体现着有利于法院行使审判权的原则。

3.均衡负担原则。行政诉讼管辖是在人民法院内部解决受理案件的权限分工问题，因此，在确定行政诉讼管辖时，应当考虑各级人民法院的职能分工和工作负担的均衡性。不同审级的法院，承担职能上略有不同。基层人民法院的主要职能是审判、执行行政案件；而中级以上的人民法院，除承担审理行政案件职能之外，还要担负对下级人民法院进行审判监督、总结审判经验等职能，因此不宜过多地受理、审理一审行政案件，尤其是最高人民法院。基于这样的考虑，我国《行政诉讼法》规定，第一审行政案件原则上由基层人民法院管辖。

当然，均衡原则还有着实质上的均衡，这意味着法院能力与受理案件之间的配适问题。如果基层人民法院面对某些类型的行政案件出现力不能及的情况，那么，一味固守要求其审理所有的一审行政案件，便不符合均衡原则。事实上，在2014 年修订《行政诉讼法》之前，有论者明确指出，对于基层人民法院来说，行政案件立案难、审理难、执行难的状况长期难以改变，涉及集体土地征收、房屋拆迁等特定行政案件时，更是容易遭遇阻力，基层法院从受理到审判压力都很大。即便一审审结，也普遍存在上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、被告败诉率低、发回重审和改判率低、原告服判息诉率低的“两高四低”现象。^[8]对此，2014 年修订的《行政诉讼法》也作出了两方面明显的直接调整：①吸收总结了2008 年颁布的《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》施行成功经验，^[9]进一步明确扩大了可由中级人民法院管辖的特殊类型被告的范围。②明确承认行政诉讼管辖的确定需要具有一定的灵活性，以适应复杂多变的实际情况。行政诉讼管辖的确定应当使人民法院有灵活调整的权力，行政诉讼的裁定管辖实际上就是赋予人民法院灵活调整的权力，因此，提级管辖、跨区域管辖成为人民法院摆脱行政诉讼立案难、审理难困境的有益探索，同时也可以为未来行政审判体制改革预留试验的合法通道。