行政诉讼原告的涵义-行政诉讼法学（第3版）

（一）行政诉讼原告的概念

行政诉讼的原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的行政行为的不法侵害或者不利影响，或者认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益，依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，以自己的名义向人民法院提起诉讼的人，包括公民、法人或者其他组织。

为了防止滥诉现象的发生，充分有效地利用有限的司法资源，更好地保护当事人的合法权益，并防止司法权对行政权的不当干涉，确保行政主体依法行使职权，并非任何人都可以提起行政诉讼，只有符合一定法定条件的主体才可以作为行政诉讼的原告提起行政诉讼。这里所说的法定条件就是原告的资格问题。

（二）行政诉讼原告的特征

在行政诉讼中，原告是启动行政诉讼程序的一方。这是原告区别于其他当事人的本质特征。根据《行政诉讼法》第2 条、第25 条和第49 条，《行诉解释》（2018）第12 条，以及《行政协议司法解释》 （2019）第4 条、第5 条的规定，行政诉讼的原告资格包括以下几点内容：

1.行政诉讼的原告是行政相对人或行政协议相对方，以及其他与行政行为或行政协议有利害关系的公民、法人或其他非法人组织。公民、法人或其他组织的主体资格的确定可以适用《民法典》的有关规定。凡是具有中华人民共和国国籍的人都是公民。当然，此处用“公民”这个法律术语并不严谨，因为有权提起诉讼的还包括外国人、无国籍人和国籍不明的人等，应改为“自然人”。^[7]法人是指依法成立，具有民事权利能力和民事行为能力，并能够以自己的财产独立承担法律责任，履行法律义务的组织。非法人组织是指法人之外的社会团体。当然，并非人们之间成立的一切组织都是行政诉讼法上的非法人组织，在法律上没有独立的诉讼主体资格的社会团体，如松散的读书会、同乡会等就没有行政诉讼主体资格。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第52 条的规定，非法人组织是指依法成立、有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。至于一个组织应具备多少财产，其组织化要到何种程度才能被视为是具有行政诉讼主体资格的“非法人组织”，现行法律没有也不可能作出详细规定，由人民法院在案件审理中裁量决定。如果一个组织没有被人民法院确认为是具有诉讼主体资格的非法人组织，则其没有原告资格，涉及该组织的诉讼应由其组织成员以个人名义起诉。

建立行政诉讼制度的目的在于为相对人或行政协议相对方以及其他与行政行为或行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提供法律救济，保护其合法权益，规范行政机关的行政行为或行政协议行为。因此，行政诉讼的原告恒定为受到行政行为或行政协议影响的公民、法人或者其他组织，行政机关作为行政管理者，既无起诉权也无反诉权。需要指出的是，行政机关在法律上具有双重地位，当其作为行政主体作出行政行为或行政协议行为时，不具有原告资格；当其作为行政相对人或行政协议相对方接受其他行政主体管理或签署行政协议时，行政机关就具有行政相对人或相对方身份，可以成为行政诉讼的原告。

2.原告是与被诉行政行为或行政协议有利害关系的人。根据2017 年4 月最高人民法院在“刘广明与张家港市人民政府案”再审裁定（［2017］最高法行申169 号）所作的论述，这里与行政行为的利害关系指行政法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括民事法律上的利害关系。^[8]这种利害关系既可以表现为已经发生的不利影响，也可以表现为还没有实际发生，但能够证明行政行为必然导致不利影响的情形。“无利益则无诉权”，如果原告不能证明或者合理说明其与被诉行政行为或行政协议有利害关系，法院将不予受理或者驳回起诉。目前最高人民法院尚未就《行政协议司法解释》（2019）规定的行政协议的利害关系作出解读，但考虑到《行政协议司法解释》（2019）系对《行政诉讼法》所作出的司法解释，对前者的理解不应超脱出后者的框架之外。因此，原告与行政协议的利害关系同样应当是法律而非事实上的利害关系。

行政行为一经成立和生效，其效力所及的不仅是行为直接相对的人，即行政相对人，而且对其他人的权利、义务也可能产生影响，增加或者减损利益，这就是行政行为的复效性，权利义务受到影响的人被称为相关人。行政相对人具有原告资格不难理解，相关人的利益损害与行政行为之间的联系则不明显，但只要两者之间的联系达到相当的因果关系程度时，相关人也享有原告资格。《行诉解释》（2018）规定，相邻权人、公平竞争权人、行政复议第三人、受害人等享有原告资格。相当因果关系包括直接因果关系和间接因果关系。在因果关系的判断上，应当注意：①因果关系的顺序性，即因果关系具有自身特有的时间上的顺序性，原因总是先于结果发生，没有行政行为就没有其对合法权益的不利影响。所以，必须首先确立行政行为已经作出，然后确认行政相对人的合法权益是否受到不利影响。②当行政行为与其他条件结合才会造成损害发生时，如果该其他条件的存在先于行政行为而且行政主体已经或者应当知道时，损害与行政行为间仍然有因果关系。也就是说损害可能是行政行为直接造成的，也可能是行政行为通过其他行为的中介间接造成的，如行政行为对相邻权的侵害就是通过相邻关系发生的。

行政协议的订立、履行、变更、终止等行为除了会影响签订协议的相对方外，也可能损害其他人的合法权益。民法理论中的契约相对性对于行政协议并不适用，因为如果行政机关以行政协议作为开展行政管理的手段（行政机关享有选择行政手段的权力），那么相关协议已然成为公共行政的一部分。^[9]作为公共行政组成部分的行政协议是具备辐射效力的，可能对其他主体的权益产生影响。《行政协议司法解释》（2019）规定，招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的参与方，征收补偿协议涉及的土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人等均享有原告资格。(www.xing528.com)

较之早期的法律规定乃至司法解释，《行诉解释》（2018）放宽了对原告资格的严格限制，但“放宽”并不等于“取消”。相关人的范围不能无限扩大，更不是任何人只要“认为”自己的合法权益被侵害就具有原告资格。客观、实质上存在的利害关系是确定原告资格的决定性因素。法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系，事实上的利害关系即行政行为造成了权利、义务上的实际影响。就行政行为诉讼而言，根据最高人民法院在刘广明案中所作的论述，《行政诉讼法》中的“利害关系”是指原告与行政行为本身而非行政行为后果具有的法律上利害关系。^[10]

3.一般情况下原告必须是认为行政行为或行政协议侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

（1）“一般情况下”系指除开公益诉讼的情形下。对于非公益行政诉讼而言，作为起诉资格基础的必须是原告“自己”的合法权益。原告必须是其主张的权利、利益的享有者。同时，行政诉讼的原告不以具备民法上的权利能力、责任能力为要件。因此，民法上不具备法人资格的合伙组织，以及已经被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、分立的非国有企业等，均可以作为原告提起行政诉讼。外国公民、法人或其他组织，根据对等原则，也可以提起行政诉讼。

（2）所谓“合法权益”，是指根据法律规定公民、法人或其他组织享有的权利以及由此获得的利益。合法权益包括人身权、财产权以及法律、法规规定受到行政法律规范明确保护的其他权益，或者法律规范并未明确规定但值得保护的利益。只有合法的权益才有保护的必要。权益实质上是否合法需要人民法院审理后作出判断，提前列出一份所有合法权益的清单是不现实的。^[11]

（3）原告“认为”其合法权益受到侵犯。这里的“认为”是原告的一种主观认识，只要原告主观上认为其合法权益受到侵犯即可， “侵害”可以是已经发生的，也可以是实际尚未发生但可预期将来必定会发生的。前者如行政机关没收了相对人的财产，后者如行政机关许可某公司建一高层建筑，该建筑建成以后必定会影响到附近居民的采光权。只要公民、法人或其他组织与行政机关之间对行政行为或行政协议行为是否违法侵权存在争议即可。至于行政行为或行政协议行为是否确实侵犯原告的合法权益，则由人民法院审查后作出判断。前者是形式性的问题，后者是实质性的问题，需要在诉讼过程中加以解决。

4.行政公益诉讼中的原告为检察机关，其在国家利益或者社会公共利益受到行政机关作为或不作为侵害时有权提起行政公益诉讼。

2017 年修订后的《行政诉讼法》第25 条规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。可见，我国行政公益诉讼的原告只能是检察机关，就世界范围内看来这种“检察公益诉讼”制度尚属我国“独创”。^[12]从前述规定不难看出与普通行政诉讼原告不同的是，诉讼并非《行政诉讼法》赋予检察机关对抗行政违法的唯一手段，提出检察建议也是其权力之一。事实上自2017 年《行政诉讼法》引入公益诉讼制度以来，大部分检察机关提出的检察建议均得到了行政机关的积极回复，据统计，截至2018 年11 月检察建议的回复整改率高达97.37%。^[13]

（三）原告在行政诉讼中的特殊权利

行政诉讼的原告，属于诉讼法律关系的一方当事人。因此，他们应当具有前述的诉讼当事人在诉讼中的一般权利义务。同时，作为特殊的当事人，其诉讼权利与其他当事人又有所不同。行政诉讼原告的特殊权利主要有：①起诉权。行政诉讼中，被告方只有应诉、上诉权，不可能也不应有起诉和反诉的权利，这是与民事诉讼不同的。②申请延长起诉期限的权利。③申请复议和提起诉讼的选择权。④申请停止被诉行政行为的权利。⑤申请撤诉的权利。⑥附带请求国家赔偿的权利。