行政信访：解决行政机关失职问题

(一) 行政信访制度概述

信访是指公民采取书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权益以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法由有关行政机关予以处理的活动。信访作为脱胎于东方传统文化，具有中国特色的简便易行的听取群众意见和建议的方式，深为群众所接受，早在战争年代的革命根据地时期就已采用，并收到了良好的效果。由于新中国建立以后一直到改革开放，长期以来没有建立起来关于行政纠纷、行政争议的处理制度，没有其他的行政救济制度对行政权力侵犯公民权利实施救济，因而信访在社会生活中实际起到了行政救济制度的作用。[15]随着我国以行政复议和行政诉讼为主体的行政救济制度的建立和日益完善，信访制度在整个行政救济和监督行政制度中的地位和作用已发生一定变化。

信访活动作为人们社会政治活动的一部分，在社会发展进程中的地位和作用是不可忽视的。在本质上是“人民群众参与社会管理，争取自身利益，维护自身权利，推进社会发展的一种政治行为”。[16]政府利用信访形式做到加强政府与民众的联系，反映社情民意，提出意见建议，投诉和请求，政府充分运用自己的影响和权力，为人民群众谋利益。信访活动具有嬗变性，始终是以现实性为轴心，始终是社会客观矛盾的反映。《信访条例》规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由此，可看出当前新的《信访条例》所规范的“信访”事实上是“行政信访”，学术上对行政信访的界定为指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见，建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的互动行为。[17]从实践来看，与行政信访相关的信访事项有时不是单纯的行政机关行为，还涉及党政部门，各级人大及其常委会，各级法院和检察院的活动。

(二) 行政信访的适用范围

信访采用的是一种针对行为主体宽松的立法技术，即只要是对行政机关或其工作人员的行为有意见就可以提起信访事项，它是以广义的行政主体的行为作为救济识别标准的立法技术，省去了定义“行政行为”这一抽象概念的诸多麻烦。这说明信访受案范围具有广泛性，信访受理事项范围广，但信访解决事项的重点在于行政失职行为。原则上，公民对现在机关的一切违法、不当行为，认为侵害自己合法权益的，都可以进行信访。但由于对行政违法行为，另有行政复议、行政诉讼等途径实施救济，因而信访有效解决的事项主要是行政机关及其工作人员的失职行为。

由于民众对专业而精细的救济制度和机制难以做到娴熟和有效的驾驭，因此中国当前的信访制度就在受案范围上起到了方便、引导和教示民众寻求制度内救济的功能。信访机构成为面对社会接受各类社会民怨和投诉问题的社会服务窗口，所以当前在政府、社会、企业等方方面面的社会组织中都设置有信访机构，这极大地适应了当前转型期中国社会的现实需求。而行政信访成为其中的核心，我国的《信访条例》所规范的即是行政信访。

(三) 行政信访对于社会危机防治行政的积极意义

(1) 行政信访为公民提供了一种行政复议和行政诉讼之外的权利救济途径。行政复议和行政诉讼途径对权利的救济都受到受案范围狭小的限制，而使得大量的非强制性行政行为因为不能纳入到传统立法中的具体行政行为的罗列范围内，而被排斥在行政复议和行政诉讼救济体制之外，所以，信访制度在客观上为公民提供了一种法律救济途径。

(2) 信访渠道畅通，信访具有更加方便、快捷、低成本的特点，拥有与司法途径的比较优势，公民在救济途径选择上更优先选择这种救济。“客观说，信访有以柔克刚的优势，它能以适当的人治缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性”[18]，但由于信访具有内在制度性的缺陷，所以其“只是一项不完全的行政救济制度”。[19]

(四) 行政信访的不足(www.xing528.com)

(1) 新《信访条例》把涉法事项从信访事项中剥离出来，但是由于信访具有更加方便、快捷和低成本的特点，人们还是偏好这种救济途径。“涉法信访”仍会越界涌入信访这种司法之外的救济渠道，导致“违规信访”。这种状态不利于我国法治建设的进程，信访制度一定程度上导致法治化的法律救济途径弱化，会削弱行政复议和行政诉讼应有的制度化救济功能在社会中的地位。

(2) 对于合理的信访事项，信访人要求司法化处理的制度规范没制定; 对于信访权利的保障，官员在信访中失职、不作为，信访人对其是否有提起行政诉讼的权利，没有做到制度规范向法治的延伸。

(3) 规定“三级终访”是阻止重复上访的基本依据，但信访权是宪法赋予公民的合法权益，“三级终访”存在“合法性危机”，司法的最终裁判权没有得到尊重。复核中的违法行为的救济渠道在哪儿? 没有申诉的机会可能会造成矛盾激化，“过激信访”仍存在发生的可能。

(4) 信访人对信访救济途径过高的期望同现实的落差，也会使矛盾积聚、激化，社会稳定将可能受到极大的威胁。而且这种情况一时难以彻底改变。[20]

(五) 完善信访制度的几个措施性建议

(1) 信访部门需要进行疏导信访案件，将信访案件归类，对于应当通过其他法律救济途径解决的案件。其一，为当事人作出法律性的分析和制度化的引导，若当事人认可，则通过当事人的选择启动相应的行政复议、行政申诉或行政诉讼等程序。其二，若当事人执意信访，或对启动运用其他救济途径有为难情绪和其他利益考虑的，则可以在疏导解释的基础上，为相应涉法的救济途径启动提供法律援助。我国有一定的法律援助机构，同时，社会性的法律援助机构也蓬勃发展起来。[21]这些都可以在信访部门的引导和协调下，做到有益的联系和互动。

(2) 就典型信访事件展开调查，并向受移送机关提出处理建议。对群体性信访案件、争议大、社会影响广泛和积累多年等重复信访案件，信访机关可以展开调查，并基于调查结果向受移送机关提出处理意见。由于信访机关没有实质性处理信访事项的权力，这些意见仅具有建议性，对受移送机关没有强制力，受移送机关对它的接受程度取决于建议的说服力和调查报告公开后的舆论压力。

(3) 公开调查报告和定期公布各受移送机关处理信访的情况。信访机制作用的发挥除了依靠其中立的地位和不偏不倚的态度奠定其权威外，更关键的是要靠公开的力量和威慑力。信访机关可以公开调查报告，定期公布被信访部门、各受移送机关处理信访的情况。

当然，信访机制并非是解决现有纠纷丛生问题的万灵药方，中国当前的纠纷和矛盾丛生的局面，需要通过重建新的社会秩序和完善有效的纠纷解决系统机制来治理，信访机制的重构只是这系统工程中的一环。而且一个新生的、主要诉诸监督来实现其使命的机制，需要通过不断积累来确立自己的权威。[22]