行政调解与司法救济在社会危机防治中的衔接

行政机关主导的行政调解协议在当前的制度下并没有赋予法律约束力。在传统体制下，我国的行政权力一直处于较为强大的优势地位。行政机关不仅掌握着丰富的权力资源，而且在民众心中也较有威望。老百姓有困难多把希望寄托于政府，对政府的处理结果也相对的尊重。因此，应对行政调解协议的效力进行改革与完善，使其具有一定的法律约束力。

2010年出台的《人民调解法》规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。至此，我国以法律的形式确定了人民调解协议具有民事合同效力，同时，通过司法确认后的人民调解协议具有强制执行力。具有相似价值原理的人民调解和行政调解，在运行机制上有相互借鉴的基础和前提，行政调解协议在法律效力上可作如下完善:

(1) 调解协议具有民事合同效力。行政机关主持下达成的调解协议，作为民事法律行为的一种，一般符合民事法律行为的生效要件。经双方当事人签字或盖章后具有民事合同性质，任何一方都不应擅自变更或解除，违反的应向对方承担违约责任。对调解协议的无效、可变更、可撤销只能由当事人达成一致或通过司法机制实现。

(2) 允许约定调解协议具有强制执行效力。调解双方约定调解书经行政机关确认、当事人签收后具有生效法律裁判的效力。除非当事人能够证明该协议是违背了自愿原则和损害国家集体和他人利益，则不能随意撤销或不履行; 否则，对方有权直接向法院申请强制执行，而不必再行起诉。当然，是否这样约定由当事人双方协商确定，行政调解主持人在调解时只需尽到提示义务即可。[3]

(3) 调解协议的公证执行效力。经行政机关对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《公证法》的规定，申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

(4) 调解协议的司法确认效力。经行政机关调解达成的调解协议，经调解机关和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。人民法院审查后，确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

(5) 调解协议的支付令效力。对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《民事诉讼法》和相关司法解释的规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。[4]

(6) 保留当事人诉权。即任何一方当事人可以向法院提出调解协议无效、可撤销、可变更的申请，并提供相关证据证明。法院认为证据不充分的，驳回起诉，法院认为证据充分足以证明原调解协议违法或严重不当的，应当作出调解协议撤销、变更或无效的决定，对于撤销或无效的，当事人有权就纠纷另行起诉。除具有可撤销或无效的法定原因的情形，当事人不得对纠纷再行起诉。(www.xing528.com)

(7) 建立行政调解协议的异议惩戒制度。当事人在行政调解协议经人民法院审查并产生强制执行力后，仍然对行政调解协议的提出撤销、变更或无效之诉，并提供相关证据经法院审核之后，人民法院可以受理。但是为了减少滥诉的可能，建议可以参照美国的异议惩戒制度，即法官在受理此类案件之前，应告知当事人: 在经过正式诉讼程序后，对于有给付内容案件，如果法院的认定数额与行政调解协议中的认定数额之差不超过一定合理的比例，则提起诉讼的一方当事人需要支付给对方当事人一切诉讼费用，且由法院加收一定的罚金，以示惩戒。[5]

在现代法治环境下，任何纠纷的解决方式都不能彻底排除司法的最终审查权，法院对行政调解协议进行司法审查，保证了司法权的权威和行政调解协议的公正，既为公民保留了一个寻求司法救济的途径，又使行政调解处于司法制约一下。行政调解与司法审查的合理衔接成为权力行使和权利救济的重要机制。

对调解协议需要注意的几个问题:

(1) 调解协议具有民事合同的性质，但又不同于一般民事合同。其一，人民调解协议是针对民间纠纷达成的，其目的相当明确，即为了解决民间纠纷，防止矛盾激化，从而维护社会稳定。纠纷的发生与存在是订立人民调解协议的前提，没有纠纷就没有人民调解协议。签订一般民事合同的根本目的是为了建立债权债务关系，其目的和表现方式都是多元化的。其二，调解协议是当事人为了解决纠纷而达成的协议。在纠纷的解决过程中，行政主体以主持者的身份出现，并发挥主导作用，签订一般民事合同并不以中间人的主持为必要。

(2) 调解协议可以分为有法律效力的调解协议和无法律效力的调解协议。有法律效力的调解协议需要具备法律的要件，有法律效力的调解协议是指经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利义务内容、由当事人签字盖章的书面调解协议。具有权利义务内容的调解协议具有民事合同的性质，对当事人具有法律上的约束力，违反这种调解协议要承担民事责任。若调解协议不具有民事权利义务的内容，则不会对当事人产生法律约束力。

(3) 经公证机关公证的具有给付内容的调解协议和经过司法确认的调解协议才具有法律强制效力。这两种调解协议称为有强制执行效力的调解协议。在协议中应载明债务人不履行义务或不完全履行义务时，债务人愿意接受依法强制执行的承诺。即对具有强制执行效力的调解协议设定了必要的条件限制，债务人必须在调解协议中承诺愿意接受依法强制执行，公证机关才能赋予调解协议以强制执行的效力。司法确认必须由双方共同申请，并在调解协议中附有承诺接受强制执行的条款。