社会危机防治行政：概念及法律规制研究

(一) 维稳工作与政府危机管理

政府危机管理是政府以突发性危机事件为目标指向，对突发性危机事件及其关联事务的管理活动，目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力，危机发生后的救助能力，及时、有效处理危机，恢复社会正常秩序。在从政府日常工作和行政事务运行的整体来看，我国政府危机管理目前正处于起步阶段，还未形成系统化的规范运作模式。我国的政府危机管理主要体现在学术研究的领域，而且这种研究也仅仅是进入21世纪以来才开始启动的。面对公共危机频发的21世纪，风险社会不断挑战着执政者的应对和智慧，中国政府决策中选择和推出了社会危机防治行政，作为政府危机管理中的普遍和日常的工作。

社会危机防治行政是学术性陈述式语言对政府危机管理中的预防工作的指称，在中国现实中我们常常使用的是具有号召性和信念性的语言即维稳管理。当中央提出“维稳工作”这一提法时，“维稳”就是中国式的危机预防的理念和术语表达，而且也是在近几年的政府行政工作中才成为高频热度的字眼，西方国家没有此术语，与此相似的术语表达是“政府危机管理”，其实“维稳管理”和“危机管理”两个术语都是对公共危机已经或可能引发社会震荡的表达，不同的只是是在认知思维的表达上表现出反向性的特征，“政府危机管理”是从紧张的气氛上表现这种政府管理的紧迫性和严峻性，具有很强的心理恐慌的潜在忧虑性，有一定忧患主义情感在其中，更多看到的是令人恐慌的“危险”的一面，侧重对“危”字的表达。而“维稳”是从反向正面的角度，从镇定的从容气氛上来表现政府面对危机管理必胜的坚定性和理想性，具有一定的乐观主义情感在其中，更多看到的是危机中的生机、转机，社会向“稳定”发展的趋势，侧重“机”字的表达。所以两种截然反向的认识和对待视角，也清楚地表现出不同的政府执政风格和对危机治理所持的态度。

虽然“政府危机管理”和“维稳工作”二者具有针对问题大体一致性的特征，即都是针对公共危机的治理和应对，但又有一定的差异。“政府危机管理”是对政府普遍性应对社会各类危机治理的总体抽象和概括，依据公共危机生命周期罗伯特·希斯将政府危机管理的阶段用4R模型来表述，其包括四个阶段: 减少 (reduc-tion)、预备 (readiness)、反应 (response)、恢复 (recovery)。[11]政府危机管理是全球化时代下，各国政府普遍面对的执政使命，其概念表达上也体现出普遍性。在危机管理的各个环节上从理论上来看，四个阶段是围绕突发事件应对为核心展开的阶段分配，但在各国的实践中却一般更加突出对公共危机事件的应急预备、反应和恢复阶段的政府管理。

危机防治行政是当前中国转型期政府面对社会危机多发的阶段，在日常行政中贯彻和加强的危机预防管理的一种模式，它是政府危机管理下与应急行政相并列、相衔接的危机防治的阶段，主要可以对应于希斯4R阶段理论中的减少和预防阶段和后期恢复期的利益平衡和矛盾化解阶段。危机防治行政是将危机管理中的危机预防治理阶段，极大的放大化、微观化，并将危机预防阶段的前期状态尽力前移，将危机的前期控制纳入政府危机管理的长远战略目标、规划和日常行政管理中，以加强对危机控制的主动性，避免危机发生并造成的仓促应对的被动性。而应急行政则可对应于危机预备和反应两个阶段。换言之，政府危机管理从最基本的阶段划分包括预防和应对两个阶段，相应地，在我国现阶段政府危机管理划分为危机防治行政和突发事件应急行政。危机防治行政就是对维稳工作在日常行政中的贯彻落实。

(二) 社会危机防治行政与应急行政

应急行政是指政府机构在突发事件的事前预备、事发应对、事中处置和善后处置过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全; 促进社会和谐健康发展的有关活动。我国应急行政的集中建立是在2003年在抗击非典的时期，同时公布和实施《突发公共卫生事件应急条例》，将应对突发公共卫生事件纳入法制化轨道。政府应急管理作为政府应对和处置公共突发事件的重要管理职能，指的是预警和应对公共领域发生突发事件的管理，是各级地方政府社会管理和公共服务的重要内容，也是检验地方政府能力高低的标尺。[12]从“全面应急管理”角度，完整的应急管理框架主要包括应急管理目标、应急行动过程、应急效果评估三个阶段。

政府危机管理下社会危机防治行政与应急行政二者主要区别如下:

第一，围绕的核心不同。危机防治行政是政府治理理念下与应急管理并列的构成部分，与政府应急行政所围绕的核心不同的是，应急行政作为政府应对和处置公共突发事件的重要管理职能，是围绕着突发公共事件为核心而展开的一系列行政活动。整个应急管理流程中体现着政府经济调控能力、资源获取能力、社会管理能力、组织协调能力和生态平衡能力之间的相互关联、相互作用，是作为高效政府的有力体现，也是政府行政能力高低的体现。而社会危机防治行政是围绕着潜在的社会危机为核心而展开具体的行政活动，目标是实现社会矛盾和社会危机的消解、减缓，充分利用和激发社会有效参与，政府与社会各个主体运用权力和手段对社会问题进行合作、协调、控制。进而促进社会和谐健康发展，这也是政府能力的要义之一。政府应急管理的核心制度是“一案三制”，这种运行的体制主要适用于灾害性的公共突发事件，而且我国目前已建立了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。

第二，实现的直接目标不同，应急行政通过对突发公共事件的预警、应对开展应急和救援行动，首要目标是迅速、有序、有效地降低事件导致的损失，恢复到事件发生前的正常状态。而在社会危机防治行政的直接目标是针对社会潜在的社会问题或已有的个案矛盾，通过提供解决思路和途径，沟通、协商或和解等方法达到化解矛盾，解决个案利益争执，平息社会潜在的抵触和民怨。

第三，政府充当的角色不同。政府应急行政核心的作用体现为“消防员”角色的履行和承担，一旦出现了公共突发事件，政府的首要担当就是救社会和民众于危难之中，因此，政府面对公共突发事件的应急反应的速度和效率是优先价值。而社会危机防治行政中政府核心的作用体现为“调解员”的角色。核心价值侧重追求公平、正义。所以在行政的总体价值——公平与效率中，各有侧重。

第四，政府采取的行政手段不同。政府应急行政时，由于有紧急状态下的特别法授权，行政应急主体享有大量的行政优先权或紧急权，而且多是具有强制性的权力，如对公民自由权力的限制，隔离或管制，如对公民财产的剥夺和侵害，征用或征调等。这些行政手段都表现为上下隶属管制下的命令和服从关系，具有典型的紧急状态下的宪政集权的属性。而社会危机防治行政，由于强调社会稳定责任多元主体共担和多中心治理的特点，危机防治行政中的法律关系基础应当是建立在平等基础上的合作与沟通，因此行政手段上采取的方式多是非权力属性的，如调解、谈判、协商、诉诸制度化法律化途径解决纠纷等方式，即采取非强制性行政行为，行政调解、协商、信息公开等。

第五，权力和权利的侧重不同。在应急行政中，行政紧急权具有优先性和更大的权威性，而公民的权利具有某种程度的紧急失权性和有限性，即突发事件应急法律关系对行政主体方与行政相对方的权力 (利) 义务的配置是很不对称的，体现出突发事件应急法制对行政紧急权力的一种优先保护，权力与权利配置上，强烈向权力倾斜，向权力集中。“当然这种法律保护上的倾斜性并非随意而设，而是源于行政紧急权力所代表的公益性。紧急权因公益而存在和运行，在出现突发事件特别是导致紧急状态需要运用行政紧急权力加以应对之际，公益较之私益往往成为更为优先的考虑。”[13]而在社会危机防治行政中，由于是在常态下的行政，行政主体不享有特别法的授权，行政主体除了履行机构设置范围内的职责和活动外，不应有更多的行政优先权和强制权。在预防社会矛盾激化和纠纷平息阶段，不仅不以公权力的享有和实施为重点，而且更倾向于对公民的宪法和法律权利的维护和实现，因为维稳理念下的工作重点在预防和解决社会潜在的危机和纠纷，矛盾的激化主要源于公民的权利受到侵害，被压抑和剥夺感不断积聚，因此社会危机防治行政中的利益疏导和矛盾化解工作的核心就在于对公民的利益合理界定，对利益的损害进行平复和补救，社会不稳定的根源也在于利益多元化下的摩擦和交锋频繁而尖锐，利益是公民社会的最敏感神经。故在维稳理念下的社会危机防治行政中，权力和权利的关系上，更倾向于考察和关注公民权利的实现状态，体现为法律关系上侧重对权利的关照，价值取向上向权利倾斜。这恰好与政府危机管理下的应急行政理形成鲜明的对比。应急性行政权力侧重突发事件的紧急权力配置、却忽视公共危机的前置预防和预警阶段的权力配置。现有的法律、法规、应急预案主要采取的是一种“事后型”的应对模式，以被动适应、撞击性反应为特点，较少关注预防和预备阶段行政权力的正当性安排。

[1] 薛澜，等. 危机管理: 转型期中国面临的挑战. 北京: 清华大学出版社，2003: 216.(www.xing528.com)

[2] 邵道生. 信访工作: 将群体性事件消弭于未萌期. 廉政瞭望，2005 (9) .

[3] 香港文汇报，http://www.zaobao.com/wencui/2010/08/hongkong100822i. shtml，2010年8月24日访问。

[4] 百度百科，http: //baike.baidu.com/view/9871.htm，2010年10月2日访问。

[5] World Bank.Governance and Development.Washington D.C: World Bank， 1992: 3.

[6] The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood.Oxford:Oxford University Press.1995: 2-3.

[7] ［美］詹姆斯·罗西瑙. 没有政府的治理. 张胜军，刘小林，等译.南昌: 江西人民出版社，2001: 8.

[8] 该定义作者参照了社会危机治理的概念。蔡志强. 社会危机治理:价值变迁与治理成长. 上海: 上海人民出版社，2006: 38-39.

[9] 政府危机管理总体上可以分解为两个阶段或两个部分: 第一部分为政府在常态下为避免突发公共事件发生所采取的危机规划、危机评估、危机预测、监督检查等一切预防、控制的措施; 另一部分包括围绕突发公共事件发生的预警、处置、恢复等应急管理。王晓君. 政府危机管理法律问题研究.济南: 山东人民出版社，2008: 30.

[10] “一案三制”是指以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为核心的我国公共应急管理体制。它在我国2003年“SARS”事件以来，在短短的几年时间里获得创立和发展。2007年底出台的应急管理基本法—— 《突发事件应对法》标志着我国的应急法制体系框架初步形成，也标志着我国公共应急管理体制的初步形成。

[11] ［澳］罗伯特·希斯. 危机管理. 王成，宋柄辉，金瑛，译. 北京:中信出版社，2001: 30-31.

[12] 范柏乃，龙海波. 基于政府能力视角的地方政府应急管理研究. 改革与发展，2009 (4).

[13] 韩大元，莫于川. 应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究. 北京: 法律出版社，2005: 35.