社会危机防治行政法律规制研究

政府危机管理中应急行政虽是体系中的重点环节，但政府在常态下的危机管理同样是危机管理中的重要环节，在当前政府治理的理念下，常态下的社会危机防治行政被纳入到国民经济和社会发展的可持续发展的战略之中，更凸显了这一环节的重要性。政府危机管理中的常态和非常态下的行政类型中，当前侧重的在于应急行政及其行政紧急权的理论研究和实践工作上，实践中，如国务院设有应急管理委员会、应急管理办公室，政府网站上也设有应急行政专栏; 理论上的研究当前出版有大量应急法制和行政紧急权的书籍。随着人们对公共危机认识的加深，政府和研究者更加认识到常态下社会危机防治行政的重要性，在应急法制的建设中，当前的研究也重视将更多的工作放在公共危机预防阶段，在常态下切入和着力，做到公共危机预防为主，预防与解纷相结合。

上面所列举政府危机管理中的紧急状态下、突发事件应对下的各类法律原则，事实上都是针对应急行政所作出的抽象和概括。而全面来说，政府危机管理应当包括应急行政和社会危机防治行政，政府危机管理在不同阶段有着不同的目标侧重，应急行政和社会危机防治行政在价值目标上有着巨大的差异。因此，就会出现笼统地研究政府危机管理的法律原则会出现在不同阶段上的法律原则适用上的混乱和错位，因为应急行政的法律原则立足于非常态的情境下，而社会危机防治行政的法律原则则立足于常态的情境下，二者截然相反的客观基础，也就决定了其无论在行政的价值目标还是法律原则上都是不同的。

社会危机防治行政法治目标是国家按照自身的社会发展目标对危机管理和社会整体秩序状态所设定的一种理性效果，是社会危机防治行政价值取向的法律化，也是社会危机防治行政法律原则的逻辑起点。通过以上对行政法律原则内容确定的理论分析和框架预设，结合有关各种学说对相关政府危机管理的领域法律原则的已有研究的启发，从宪政理念对社会危机防治行政的内在要求和行政法基本原则逻辑体系对行政正义的体现，我们尝试提出如下有关社会危机防治行政法律原则，为当前的社会危机防治行政实践提供原则指导。

我们认为，从具体内容上来看，社会危机防治行政的法律原则可以包括三个层次:

一是从宏观角度将人类具有普适性价值的原则对社会危机防治行政进行全面指导而形成的“宪法位阶的基本原则”，它将贯穿于社会危机防治行政及其法律的始终和诸方面。又可称之为普适性原则，它约束所有的行政法律领域，是普世价值在行政法律关系中的反映，不仅适用于行政执法，而且适用于行政法制的起始阶段——立法，和其后的法的具体运行过程即守法、执法、司法、法律监督等。不仅适用于对法治的宏观指导，而且更适用于具体社会关系应用实践。宪法位阶的原则概括为行政法治原则和公民权利保障原则。

二是从中观层次将行政法三大基本法律原则适用在社会危机防治行政的具体领域所形成的原则，即行政法位阶的基本原则。从正义的形式正义、实质正义和程序正义三个方面出发凝练而来的行政法的三大原则，即行政法定原则、行政均衡原则和程序正当原则，作为行政法体系中的基本原则，对社会危机防治行政领域具有直接的指导意义，成为原则体系中的基本法律原则。

三是从微观层次上侧重社会危机防治行政的特殊性，而形成的与日常事务性行政不同的特有法律原则，即专有法律原则，它是专属于某一法律制度或某一子部门领域中，数量很少但却体现该法律制度和部门领域的特性，在效力等级上，宪法位阶原则具有绝对的效力，是最根本的法律准则，专有原则仅具有相对效力，它们必须以基本原则为前提，内容上应该满足基本原则的要求，尽管有关社会危机防治行政的法律制度未对基本原则作出规定，基本原则的约束力也应存在，宪法位阶的原则和精神，行政法治的基本理念和基本原则，都是社会危机防治行政的上位法。专有法律原则概括为权利优先原则、政策指导原则、多元解纷机制法制化原则、社会协力原则。

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[21] 此观点为周佑勇教授在《行政法基本原则研究》中提出的，由于其内在推理的严密性，使得推导出的行政法基本原则在当前中国行政法学界行政法原则研究分歧较大的背景下，有较强的说服力，并被后来者所接受。