破产申请实质审查制度完善

无论是对“形式审查说”的观点梳理，抑或对“重整可行性”的全面分析，法院受理审查的本质应是形式审查。然而，目前采用形式审查的标准可能会导致诸多债务人或出资人为拖延债务而滥用廉价的申请权，造成司法资源和社会资源的极大浪费，无法满足出清僵尸企业的政策要求。从短期来看，坚持实质审查的标准是我国主流趋势。

实质审查的方式目前存在较大的改善空间。认定重整对象是否具有重整价值和可能性，实际是商业判断的问题，由法官来完成对债务人的资本结构、治理水平、技术条件、盈利能力、市场环境等方面的分析和评估，这对从事破产审判工作的法官提出了较高要求。即便法官持续拓宽知识领域，提高综合业务的素质，也无法达到专业人士的水平。对此，本文认为有以下几种方案可以较好地优化当下法院的实质审查方式。

第一，法院可选任对公司业务具有专门学识、经营经验而不具有利害关系的人为检查人，由其全权负责对企业的实质审查工作，以报告的形式将审查结果提交给法院。(www.xing528.com)

第二，丰富法院审查方法。除书面材料审查外，对债权债务关系复杂、债务规模较大，或涉及上市公司重整的案件，法院可组织申请人、被申请人就重整可能性等实质内容听证；法官在评估调查结果时，可采取征询企业主管部门意见、听取行业专家意见等方式进行综合判断衡量。[40]尽管法院从债务人企业外部大环境进行考量比较容易，如企业的规模，企业破产或者重整对社会环境的影响等因素，但一旦涉及企业的经营方向，重整计划草案等相关问题，法院在审查时可能力不从心。2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第15条规定：“对于债权债务关系复杂、债务规模较大或者涉及上市公司重整的案件，人民法院在审查重整申请时，可以组织申请人、被申请人听证。债权人、出资人、重整投资人等利害关系人经人民法院准许，也可以参见听证。”故此，引入听证制度对企业的商业化能力进行判别具有较大的可行性。本文认为此时可以召开由利害关系人、第三方专家组成的听证会，利害关系人对破产企业的情况最为熟悉，通过他们的意见汇总可以加强法院对企业经营情况的了解，但考虑到利害关系人作为当事人，其利益与重整结果关系过密可能引起有失公平的情形，此时还需要中立第三方专家的意见进行佐证。除此之外，对重整申请进行实质审查，法院还可以征询主管机关的意见，可将相关的主管机关作为法院的顾问。[41]如公司注册登记机关，税务机关以及银行等金融机构，这些机关对于企业的经营状况比较了解，对债务人企业有清晰的认知。

第三，法院借助企业在预重整阶段的商业谈判结果和重组方案等成果，完成庭外重组与庭内重整制度间的衔接，可在一定程度上减少法院实质审查的工作量。2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》第22条规定：“在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整程序启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准。”引入预重整制度，可以把重整申请审查提前，因为《企业破产法》并未对重整计划的提出时间作明确规定，因此若在重整正式受理前就重整计划进行表决，法院可以提前介入债务人企业，对存在的矛盾和问题进行调查梳理。如此，预先重整的启动会减少法院重整申请审查的工作量，提高重整申请的审查效率。预重整在我国的实践难题是，《企业破产法》对之无制度设计，将债权人的预表决效力延伸至重整，尚无立法依据；但至重整中将预表决步骤重演一遍，不仅将预重整借助市场自治节约司法资源的效率优势消耗殆尽，而且可能因债权人恣意将预重整已完成的市场自治成果化为乌有。[42]值得注意的是，《九民纪要》第115条指出，“人民法院受理重整申请前，债务人和部分债权人已经达成的有关协议与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人对该协议的同意视为对该重整计划草案表决的同意”。可以说，该条解决了我国预重整与重整制度的衔接法律依据不足的难题。此外，从另一角度来看，预重整阶段，重整当事人制定和表决重整计划的时间和期限相对比较自由，在惯常意思自治的同时也简化了正式重整申请后的审查流程。联合国国际贸易法委员会制定的《破产法立法指南》中规定：“提起预重整程序的只能是债务人。”在我国，有学者认为，除了债务人可以作为预重整程序的申请人之外，还应该包括在自愿重组谈判中已经接受重整计划的债权人。[43]目前预重整制度在我国虽尚未完全构建，但已在美国破产实践中形成了较为成熟的惯例做法。考虑到重整申请审查的时间成本与信息成本，本文建议在重整申请审查的制度构建上，参考美国破产法上对预重整制度的相关规定，在《九民纪要》有关规定的基础上完善我国的预重整制度。