废止适用情形对合法授益行政行为的影响

合法授益行政行为只能在例外情况下才能被废止，而这个例外情况即废止适用情形。德国与我国台湾地区行政程序法以法定形式明确规定了废止适用情形，[5]而我国大陆法律规范中向来就有较多散见零星的规定，[6]，只不过并非采用“废止”这一术语。借鉴德国与我国台湾地区行政程序法规定，笔者认为授益行政行为废止适用情形（或理由）主要有以下几种：

1.法律明确规定准许废止。对于一些特定授益行政行为，法律明文规定在一定情形之下可以废止，其已经就信赖保护及法的安定性等因素作了抽象的立法裁量。对此，行政机关可以直接按照法律法规的规定，在个案中作具体裁量以决定是否废止。如：《土地管理法》第58条第1款第1项的规定及第66条的规定、《城市房地产管理法》第20条的规定。裁量是以行政行为目的为出发点，通过衡量公益与私益以得出正当性结论。在公益与私益衡量过程中，采用的方法是衡量不废止是否对公益造成重大损害，废弃行政行为所实现公益应超过维持之利益。“原则上，该授益处分之废止，应为排除对国家或社会之直接危害所必要。”[7]这种利益衡量及其方法适用于以下各情形下行政行为废止的裁量。当然，如果法律明确规定在一定情形之下行政行为应废止，那么行政机关应依规定直接予以废止，而不存在裁量余地。如：《食品安全法》第21条的规定、《药品管理法》第83条的规定[8]等。与后面情形相比较，本情形将废止的具体情形以法定形式（特别是单行法律）予以明确，行政机关只要依法在个案中适用即可；而其他情形给予行政机关更多的是废止适用情形之“标准”或“概括”，行政机关应结合个案具体情形依照该标准进行适用。出于某些事项调整的重要性，前者将标准与具体事项结合上升为法定内容，与后者并无矛盾。如：《土地管理法》第66条第1款第1项规定“不按照批准的用途使用土地的”可以收回土地使用权，其出于按用途使用土地规范的重要性，将相对人不履行附加义务之“标准”与土地使用中相对人不按照批准的用途使用土地之具体情形相结合以法律明确规定；如果法律对此未规定，行政机关在作出许可时将“按照批准的用途使用土地”作为附加义务（或者即使未明确将此作为附加义务，但是也可以从法律目的中明确得出该对应义务），相对人不履行义务时，也可以废止。再如：《土地管理法》第58条第1款第1项规定“为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的”可以作为“公益重大需要”之具体情形。

另外，在《行政处罚法》中，“吊销许可证或执照”是一种常见的法定处罚方式。被吊销许可证是合法行政行为，吊销行为的法律效果为自吊销之日起许可证失效，类似于废止的法律效果。但是，废止原因在于情势变更，而吊销则是由于相对人违法；废止的目的在于保障行政行为的合目的性，而吊销是对相对人的惩戒，不能将两者相混淆。

2.行政行为附有废止保留。废止保留是一种特殊的行政行为解除条件，授益行政行为附有废止保留的附款，意味着行政机关未来可据此废止该行为。行政行为附有废止保留，使得相对人知道行政行为在将来有可能被废止，从而可以排除相对人的信赖保护，所以废止保留附款应当合法，不得违背“禁止不当结合原则”。[9]同时，行政机关应将废止理由作解释说明并告知相对人，以保证相对人对废止具有可预见性。“在实务上，废止保留之作用，不在便利废止之作成，而在于排除废止时相对人财产损失之补偿。”[10]废止保留合法时，行政机关基于该废止保留，在具体情形之下可以裁量决定废止该行为。

如：甲某申请在某路边人行道上设置流动摊位以经营小吃摊。行政机关（综合执法局）颁发了临时许可证，并依法附以“视交通状况可以随时废止”之保留。如果未来该路段交通流量增大，路边流动摊位已严重妨碍了交通畅通，此时行政机关可依据废止保留内容废止甲某的许可证。当然，废止本身作为一个行政行为，须遵守行政行为合法要件。如果出于甲某的食品卫生（小吃不符合食品卫生标准）、摊位周边环境卫生（消费者将一次性食品包装、用具等随意丢弃，甲某疏于清理）或经营时间（许可证规定时间段以外经营）等原因，那么行政机关不得实施废止，否则违法。（当然，如果行政机关可以出于食品卫生等原因实施行政处罚，并如果可以依法采用“吊销许可证”的处罚方式，那么吊销行为与废止各要件的区分此时则清晰可辨。）

3.相对人未履行义务。授益行政行为附加义务内容（或附加负担），[11]相对人不履行或不限期履行该附加义务内容时，行政机关可以废止该行政行为。如：《城市房地产管理法》第26条的规定与《土地管理法》第66条第1款第1项的规定。作为附款，附加义务也应遵守“禁止不当结合原则”，即附加义务应合法。附加义务属于公法义务，相对人不履行该义务则构成了违法，对此行政机关可以进行行政处罚或依法强制执行。所以，相对人不履行附加义务时，行政机关可采取的措施有多种，此时行政机关需要具体裁量采取何种手段。由于废止、处罚或强制执行对相对人权益均造成不利影响，所以行政机关在裁量时需要遵守比例原则。

如：甲某申请在某路边人行道上设置流动摊位以经营小吃摊。行政机关（综合执法局）颁发了临时许可证，并依法附以“视交通状况可以随时废止”之保留及“保障摊位周边环境卫生”之附加义务。行政机关对“保障摊位周边环境卫生”附加义务的解释与说明是：甲某应对小吃摊经营过程中产生的生活垃圾（如一次性包装、用具等）设置固定投放点，甲某应勤于打扫，不因其经营而造成周边环境负担，甲某每次营业完毕后应将其经营所产生的所有生活垃圾带至垃圾场处理。甲某未全面履行该附加义务：由于未及时打扫以至于消费者废弃的白色食品包装袋及餐巾纸随风刮至路旁绿化带中，清晰可见。对此，行政机关宜责令甲某限期清理完毕，而不应直接废止。如果事后甲某变本加厉，直接将垃圾倒至摊位旁边的下水通道内以致堵塞。对此，行政机关可以直接废止该许可，并对其违法行为实施处罚。(www.xing528.com)

4.事实状况发生变化。事实状态发生变化后，行政机关已经不能按照现有事实状态作出原行政行为，或者即使作出也将有害于公益。此时，为保证行政行为的正当性，行政机关可以对原行政行为实施废止。并非任何事实状态的变化均会导致行政行为的废止，关键在于事实状态变化的程度及事实状态与行政行为法定构成要件的关系。一种情况是，变更后的事实已不符合该行政行为的法定构成要件，即依变更后的事实已无法作成原行为，此时原行为应当废止。另一种情况是，变更的事实状态不涉及行政行为的法定构成要件内容，此时行政机关应裁量是否予以废止。如果行政机关基于变更后的事实进行裁量得出不能再作出与原行为内容相一致的行政行为，否则将造成公益重大损害，此时原行为也应当废止；反之，则不应废止。

如：甲某申请在某路边人行道上设置流动摊位以经营小吃摊。行政机关（综合执法局）考虑当时交通流量状况及甲某流动摊位将对交通的影响等因素后，给甲某颁发了临时许可证。如果甲某日夜操劳而不慎患上流行性肝炎（甲肝），此时甲某已不符合食品加工行业从业人员的资格条件，那么行政机关可根据甲某现有事实状态（身体状况）废止该许可证。如果由于交通流量增大，而甲某流动摊位已经严重阻碍了道路畅通，那么行政机关也应废止（或改变）该许可证，否则将对道路畅通的公益造成重大损害。（与废止保留情形不同的是，此处将涉及甲某的信赖保护问题。）

5.法律状态发生变化。事实状态未发生变化，但是法律状态发生了变更，那么原行政行为以现有法律来判断则可能是违法行为，或按原有事实依现有法律已不能作出原行为，此时行政机关可以废止原行为。当然，并非法律状态变化均可构成废止行政行为之事由。是否废止需要根据法律状态变化之具体内容来决定：如果法律状态变化内容是行政行为的法定构成要件，或者按现有法律原行政行为必须禁止，以至于行政机关对于原行为废止无裁量余地，此时原行为应被废止；除此之外，虽然法律状态发生变化，按现有法律原行为已是违法行为，但是行政机关仍应裁量予以决定是否废止。只有不废止将造成公益重大损害时，原行为才予废止。

如：甲某取得某一水域水产养殖许可。后该水域所属区域作为“具有特殊保护价值的湿地”，依照《自然保护区条例》[12]第10条、第11条等规定，被批准为“国家级自然保护区”。甲某所处区域属于该自然保护区“核心区”与“缓冲区”的交界处，按《自然保护区条例》第18条（禁止单位和个人进入核心区）、第28条（缓冲区内禁止开展旅游和生产经营活动）之规定，甲某不得从事水产养殖并搬出该区域。此时，行政机关应废止甲某的许可证。

6.其他公益重大需要。虽然未有以上废止适用情形，但是出于公共利益重大需要时，行政机关可以裁量以决定是否废止原行政行为。这种废止理由主要针对前项所列举之外各种情况之概括，其应只限于极端情况下的最后手段，并应采取严格的认定标准。否则，情势未变更的前提下，（常态下）出于重大公益需要即废止合法行政行为，容易造成废止权之滥用，违背了法的安定性原则、依法行政原则、信赖保护原则等内容，事实上也将排除以上5种废止适用情形的约束。

在我国法律规范中，公益需要在废止的适用情形中一直占据主导地位。如《土地管理法》（第58条第1款第1项、第66条第1款第1项）、《城市房地产管理法》（第20条）、《湖南省行政程序规定》（第8条）、《山东省行政程序规定》（第7条）、《汕头市行政程序规定》（第7条）直接将公益需要作为废止适用情形，而《行政许可法》（第8条第2款）在情势变更的前提下出于公共利益需要可以撤回（可为废止）许可的规定更接近于行政行为废止之本质。相较于德国与我国台湾地区行政程序法将公益重大需要作为以上5种情形之外的最后手段，而我国大陆目前直接将此作为废止适用情形中最主要的常态手段，说明我国废止适用情形的规定缺乏精细化而需要大力完善。同时，公益需要单独作为废止适用情形时，特别需要对公共利益的范围及内容作出严格的认定，否则容易造成废止权滥用。[13]