科技政策执行力构成要素分析

对于政策执行力的构成要素，目前学术界主要分为两个方向：

（1）从系统科学的角度

认为政策执行力主要由执行主体、执行要素、服务对象和外部环境四个部分组成，其中执行主体指的是各级政策执行机构和部门，以政府为主；执行要素指的是政策执行所需各项要件，如被执行的各项政策条文、执行所需财力、设备、信息、权利等；服务对象指的是接受政策服务和约束的集体或个人；外部环境则指的是一切影响政策执行的外部因素。

（2）从多力组合的角度

将政策执行力分解为组织力、沟通力、理解力、意志力、公信力等等，莫永波将其称为“政府机构内部各种力的综合体”。与公共政策执行力相比，科技政策执行力的构成表现出更强的个性化特点。制定和实施科技创新政策的根本目的是增强区域和国家科技能力，提升科技发展的效率，因此按照目标导向，可以认为科技政策执行力主要由四项内容构成，即主体要素、机制要素、工具要素和环境要素。

图3-2　科技政策执行力的要素构成

3.2.1.1　主体要素

主体主要由构成科技政策执行网络的各个具备自主决策能力的行为主体构成。所谓“主体”，在现代行为科学中被理解为具有行为目的、意识和能力的人以及由人组成的社会群体。科技政策的执行力的主体要素主要涵盖了两个方面的概念，公共管理部门内部及外围组织，如各类事业单位、接受公共管理部门委托的企业和研发机构等，承担相关科技政策涉及的各项职责的组织及个人；科技政策执行过程中及执行成果涉及的利益主体，主要包括享受政策优惠的研发组织、科学家、企业等。相对而言，前者是科技政策执行的直接承载者和直接推动者；后者则通过对前者施加影响间接支配着科技政策执行力的调整方向和结果。

科技政策执行力的主体要素是其执行力的动力源泉，其利益倾向、群体行为能力、对科技政策的认可程度、文化素养等往往能够决定政策执行力的强弱，主体要素文化素养较高、对科技政策的认可程度高、行为能力强，利益倾向与政策导向一致，则政策执行力就强；而如果主体要素文化素养低，对科技政策认可程度低，行为能力弱，或利益倾向与政策导向错位，则政策执行力就显著不足（见图3-3）。

图3-3　科技政策执行力的主体要素

3.2.1.2　机制要素

机制要素指的是支撑科技创新政策顺利落实的政府组织结构、运行机制、科技资源配置、政策执行程序、监督机制等内容。科技政策执行机制的高效运作是构成强大执行力的重要环节，它从制度设计上对科技政策执行力加以保障，相关文献中提到的“政策执行合力”的形成，基础就在于对各项机制要素的整合。从制度经济学理论出发，机制要素包含三方面：

（1）正式制度在机制要素中的体现

对于科技制度而言，各类科技创新促进条例、知识产权保护法、科技进步法等法律条文，在宏观上对科技活动加以约束和激励，也成为科技政策执行力的基本要求，同时针对科研不端行为的监管政策、现有各项政策中涉及监管的内容等也从正式制度层面对执行力提供了行为上的规范。

（2）非正式制度在机制要素中的体现

科技政策的执行通常存在制度惯性问题，不同地区、不同技术领域对同类科技政策的具体执行工具、方式往往默认约定俗成的做法，这种约定俗成的做法往往会通过两种方式表现出来：第一种方式是政策落实的主动性，即是否主动向服务对象介绍科技政策，并为其享受政策提供便捷的帮助；第二种方式是政策执行中监管行为的柔性控制，对于乐于执行的政策，往往会在监管更加宽松；而对于排斥性的科技政策，则会过度加大监管力度，提高政策执行门槛。一个典型的例子是高新技术企业税收减免政策的执行，往往随地方财政状况而变化，财政状况好的地区下，该项政策能够顺利执行；财政状况不好的地区则相关部门会通过种种非常规手段，如对服务对象财务加大审计力度等，从而为其设置障碍。(www.xing528.com)

（3）组织设置在机制要素中的体现

组织设置包括组织层级、职责分配、管理权限划分等要素，良好的组织机构安排能够在很大程度上降低执行各环节间的摩擦力，从而倍增执行力强度；而当在科技政策执行中职责分配不清，管理权限混乱，则各环节间摩擦力就会大大增强，科技政策执行力相应弱化。

在机制要素的构成中，组织机构与正式制度相互影响。科技政策体系一旦确定，就需要设置特定的组织机构加以落实；而组织机构形成后也会对相关科技政策的落实方式、工具和手段形成反作用，进而成为科技政策改进的重要依据。非正式制度通常以不见诸文字的约定俗成惯例的形式表现出来，它会潜移默化式地影响着组织机构设置和正式制度的设计，因而通过较长的时间间隔，决定着科技政策能够具备持续的执行力（见图3-4）。

图3-4　科技政策执行力的机制要素

3.2.1.3　工具要素

工具要素是科技政策具备执行力的基础。科技政策关注的焦点是科技知识的生产和技术成果的扩散，因此影响其执行力的工具要素主要包括物质资源和技术资源两个方面的内容，其中物质资源是决定科技政策执行力的基础，技术资源是对物质资源实现高效利用的保障，两者之间存在互补关系，即在物质资源贫乏的情况下，可以通过技术资源的创新实现科技政策的顺利执行，而技术资源不足的情况下，也可以通过不断追加物质资源，实现相关政策目标。

物质资源包括开展科技活动所必需的各类资源。可以分为硬件资源和信息资源两类，其中硬件资源主要包括R＆D人员、R＆D经费、R＆D设备、场地等有形的科技投入，而信息资源则主要指在科技创新所需的各类信息。前者是科技活动得以梳理开展的物质保障，后者则是保证知识创造前瞻性和技术扩散便捷性的重要前提条件，当前互联网的普及促进科技活动在全球范围内开展，科研边界无效化现象日趋显著，研发效率得到成倍提升，信息资源不足，不能在第一时间掌握最新研发趋势，就难以对科技活动展开提前布局，也无法对技术成果取得最大的商业回报。技术资源指的是支持科技政策执行的各类方法、途径以及技术工具等。一方面科技政策的实施离不开必要的执行工具和执行方法，以公共权力为基础的权威式执行在科技政策领域难以取得期望的效果，其原因在于科技政策执行力的强大需要广泛社会认同的支持；另一方面新技术的扩散也在对科技政策执行力产生新的影响，如互联网技术的普及推动研发模式变革，以社交化科研、众包等为特点的新一代研发活动日益成为科技创新的重要途径，相应的科技政策在顶层设计、制定、实施反馈、效果监测等方面也需要进行适应性调整，而其政策执行力也就需要从全新的角度加以看待。总的来看工具要素决定了科技政策执行主体要素的行为能力，也是科技政策执行力的重要构成要素（见图3-5）。

图3-5　科技政策执行力的工具要素

3.2.1.4　环境要素

从系统论的角度看，科技政策自身是一个复杂巨系统，在执行过程中不断与外部环境产生相互作用，既有物质资源的交换，也有信息资源的交换，而环境要素是否适宜，也对科技政策执行力的强弱起到决定性作用。良好的执行环境，意味着科技政策的高度社会认同与积极参与，其执行过程受到来自各方的制约就少，执行效果就更加明显，执行力相对较强；恶劣的执行环境，意味着科技政策执行过程中受到多方干扰，各利益相关方持怀疑态度或缺乏积极性，从而大幅削弱科技政策的执行力。

执行环境包含内部和外部两个层次。内部环境指的是，不同部门配合的默契程度，执行人员对相关技术和产业的了解情况，在执行之前是否有相关培训等。外部环境指的是，在富有活力的社会创新氛围下，各利益相关者普遍对科技创新具备较高兴趣，也愿意参与科技政策的执行；而社会创新氛围缺乏的前提下，公众对研发活动缺乏重视，政策执行难度则显著提升。

例如具备优越的知识产权保护环境和规范的市场环境，科技人员不需担心研究成果的回报问题，支持科技活动的政策出台后，其激励效果也就更加显著；而相反情况下，即使有政策，也难以发挥对企业和研究人员的激励作用。研发过程中如果所处环境的开放性强，信息交流渠道通畅，研发人员对技术前沿的了解程度高，其研发风险相对降低，科技政策实施效果也就会增强，而闭塞的交流渠道和贫乏的信息资源，只能滋生研发惰性，严重阻碍科技政策的落实；金融环境也是科技政策执行力外部环境要素的组成部分之一，活跃的风险投资、完善的金融体系等在很大程度上激发了科技成果扩散的动力，而众多迅速商业化的技术成果反过来又对企业广泛开展科研活动形成正面示范，在这种环境下，能够纳入科技政策支持范围的对象更多，对全社会而言，政策执行力度也就更强。

3.2.1.5　诸要素的相互作用

主体要素、机制要素、工具要素和环境要素共同构成科技政策执行力的基础。其中主体要素是科技政策执行力的承载实体，其他要素的作用均通过主体要素表现出来；机制要素构成科技政策执行力生成和演化的行为规则，决定着执行力将会向哪个方向调整，它决定了主体要素和工具要素两者的行为模式；工具要素是科技政策具备执行力的前提，也是其他要素存在的物质条件，可以看作科技政策执行力的最底层构成要素；最后，环境要素体现了外部环境对科技政策执行力的约束，它居于科技政策执行力大系统的最外层，其影响效果同时作用于其他三项要素（见图3-6）。

图3-6　科技政策执行力各要素的关系