盐斤加价是清廷筹补鸦片税厘的第二个措施，系在各省食盐原有价格的基础上，每斤再加四文予以销售。[154]鸦片禁政加速推行的直接后果，就是财政收入愈发萎缩，要政拓展受到较大影响。印花税虽然已经进入实施阶段，但阻力重重，成效莫可预计，盐斤加价因而推出。此策出台之后，朝野纷议顿起，督抚飞章反对，各地抵制不断，加价一策愈行棘手。度支部加意推行盐政集权，更导致督抚联盟一体，奋起反击，盐斤加价也随即陷入招惹风潮，渐入颓唐的地步。
一、失之烟者收于盐
1907年10月，英、德、法、荷、日、美各国驻华公使照会外务部，拟派人至沿海和内地省份调查禁烟情形，并责令各商埠领事就本地鸦片税的抵补措施进行调查，有关公文说，中国“各项要需均恃土税拨付，华官商请禁烟，已否筹有备抵之法，电饬各领事调查覆夺”[155]。此时，清廷已经确定了以印花税为抵补大策，不料朝野非议极多，各地隐加抵制。制定新的抵补措施来替代印花税，增加入款的途径，势在必行。
外务部提醒朝廷注意鸦片税厘抵补一折系盐斤加价出台的直接诱因。清廷饬令度支部加意讲求，具奏妥善办法。1908年6月23日该部郑重奏请实行盐斤加价，关于这一政策的筹划缘起与设想，度支部奏折申明说：
现查药税指抵各款，以练兵经费及各省额款为大宗，今实行禁烟，税项日减，向时指抵各款亟应另筹抵补，以备应付。虽印花税一项前经奏明办理，现在甫议开办，恐未必骤收成效。臣等日夜筹思，际此财力奇窘，苦无长策。必不得已，惟有酌加盐价，尚可集成巨款。议者谓：东西各邦通例，凡为国家必要之需，无不由国民共其担荷，就盐摊派，天下无不食盐之人，即无不同尽义务之人。其说颇中肯綮。兹拟按照向来加价之数，酌中核议，无论何省，通行每斤暂加四文，实属轻而易举。倘使各省实力疏销，每年当可得银四五百万两，以一半解部，抵补练兵经费，以一半划归产盐、销盐省份，匀拨济用，虽于练兵经费及各省额款未能全数抵补，亦可暂济目前之急。[156]
国家必需的经费由国民“共其担荷”，这是度支部制定此策的依据。按“共其担荷”的形式前后是有区别的。鸦片战争以来，军兴筹款、外债及赔款筹措均与食盐税捐增加有关。“共其担荷”早先的形式多为盐商报效捐输，光绪初年，盐商报效数目多寡不同，每次捐输之数介于60万两至100万两之间。[157]甲午之后，筹款维艰，食盐加价更是朝臣瞩目的对象，[158]所行之策已不是盐商报效，而是采用盐斤加价这一强迫性“共其担荷”的政策。加价之多，次数之众，为向来所罕见。度支部所称“由国民共其担荷”，系一概略说法，远远没有将此策之“优势”阐述透彻，倒是1902年湖南巡抚俞廉三的解释颇为详尽，盐斤加价“有总纲可揽，只就原设局卡代征，随课分解，既无骚扰，亦免侵渔，其善一；盐为日用所需，以日食三钱计之，每斤加钱八文，每人月捐不及五文，取之至纤，集之至巨，其善二；食力佣工授餐，主者所捐，无庸自纳，贫富调剂无形，土著、旅居一律捐纳，其善三；商本不致亏折，而食户出于自然，其善四”。[159]此法之善有斯四端，难怪度支部首先即想到这一办法。
但是，盐斤加价的弊端日加明显，产盐地区与销售区域均不愿增加成本，否则，私盐盛行，税课颇受影响。[160]在缉私制度不能有效加强的情况下，盐斤加价即无优势可言。况且，各省统一加价，殊不公平。各地盐价历来就有差别，负担最重者为云南省，其次为两淮食盐销售区域，[161]据1907年6月份度支部奏称，各省盐税多寡不一，淮南盐课盐税每担高达3两，四川则是1.25两，广东为0.83两，福建仅有0.22两。[162]王树槐评论清末盐斤加价最不公允，“各省盐斤加价，固不公平，但尚属轻微，而最大之不公允，则为贫富不分，几按同一税率征收。富人虽然用盐较多，但究属有限。就社会正义原则而言，国家开支，应按个人收入比例负担。若以近代的公平原则，更应按收入累进比例负担。而盐斤加价，以食用多少为准，距比例的原则已很远，距累进的比例更远”。[163]
度支部制定盐斤加价政策，部内官员也有不同的看法。有人向载泽条陈说，应该重征洋土药税，并增加烟和酒的税率，对日用必需品则需要减轻课税，以恤民艰。载泽也同意此策，在会商两位侍郎后，令丞参厅加以研究。[164]随后的事实却打破了该部的幻想。一周之后，御史常徽奏请加税纸烟以抵补洋药税，“洋药税为岁入大宗，现在逐渐除尽，必须有大宗进款方足以抵税而裕度支。纸烟一项从前所销无多，今则无人不吸，以每人每日一匣均匀计算，日可销四百兆匣，以每匣加税实钱二文计之，每日可得实钱八百兆文，合计岁入甚巨，足以抵洋药税而有余，请饬度支部、税务大臣会同议妥章程，以维正课而资抵拨”[165]。就当时来看，纸烟销售价值银约计700万两以上，其来源有两部分，一为本国所产，一系外洋输入。本国所产包括民族企业与外商生产，税则变化较大，外人据约干预，外务部不敌压力，改为洋人所产与民族企业的税率相同，出口每百斤征正税4钱5分，若复进他口，则征进口半税，入内地改由厘卡课税；由外洋输入者，向来作免税看待。辛丑以后，中外议改约章，计算方法是每千根价值4两5钱以上者，收税5钱，不足则税收9分。税务大臣对常折的按匣征税方法予以批评，建议还是实行印花税和盐斤加价，其议覆奏折说：“且洋药税所亏之款，前已由度支部奏办印花税，并酌将各省盐斤加价四文，当可稍资弥补，此项纸烟加税应请从缓筹办。”[166]看来盐斤加价非实行不可。度支部对盐斤加价收入估计为五百万两，距离洋土药税收入2000余万两尚差甚远，仅为应抵补数字的五分之一。[167]
度支部将这一电文咨请各省执行时，受到各方官员的反对和抵制，这是该部始料未及的。各省应对的方式各不相同，有申请再度加价者，有反对加价者，不一而足。[168]
清廷盐斤加价政策出台之前，有的省份就已奏请食盐加价以筹措款项。如安徽省在1906年初，为筹措铁路矿务经费奏请盐斤加价，谕旨准自1906年1月10日起所有皖岸食盐一律加价四文。[169]1908年6月该省京官又领衔奏请皖省再度加价。[170]1908年初河南省也以筹措铁路经费的名义奏请盐斤加价，“豫民购盐无论官运商运，每斤均抽捐款四文，虽一时不免自食贵盐，而积少成多，有裨路政”，折上以后，奉旨允准。[171]6月份湖北省奏请盐斤加价四文，用于军舰饷费，“庶几款集而民不扰，于财政军务均有裨益”，这一请求很快得到清廷的允准。[172]7月中旬，山东巡抚袁树勋奏请盐斤加价，这是在度支部奏请加价四文之后提出的申请，其所持主要理由，就是抵补药税的盐斤加价税款拨还本省的数目较少，而本省的财政需款又极为孔亟，“与其另筹他款，不如专注盐斤，与其日后续加，不如归并一次，且他项筹捐皆不如盐斤事溥而无弊”，因而请求加价二文，也奉旨允准。[173]此前，两江总督曾请求加价二文，并得到批准。[174]广西对早先请求增加盐斤价格却被度支部议驳一事，极为不满，10月份再度提出盐斤加价要求，声称即便再增加二文之收入，仅仅占土药税收入的五分之一，不敷甚巨，所以仍要求增加此项捐税。[175]12月份为筹措津浦铁路经费，都察院山东籍官员致函袁树勋，建议鲁省再度增加食盐价格，但袁树勋恐怕盐价太高而未能同意。[176]
这些省份以不同的名义要求实行盐斤加价，实际上是给度支部的加价政策出难题。在山东奏请增加盐价得到批准后，御史王履康具折反对各省援山东成案，加以攀比，致使鹾政败坏。[177]度支部也以此为藉口，议驳个别省份的请求；在全国实行加价四文之前，度支部曾称，各省无论何项要政，均不得以食盐加价来作为筹款手段。[178]山东等省的申请能够得以批准，系清廷按照“特例”来审批的。其实，遏制个别省份申请盐斤加价的要求似乎不难，棘手的是如何应付多数省份反对盐斤加价政策。
直隶省首先反对盐斤加价政策。直隶总督杨士骧与袁世凯会商以后，认为直隶盐商反对加价的呼声甚高，困商之策不可实行，“加税之举殆作罢论矣”[179]。8月份，两江总督端方、直隶总督杨士骧、湖南巡抚岑春蓂等纷纷致电度支部，请求缓办盐斤加价，岑春蓂的复电说，“本省盐税于发贼扰乱时已课加价三文，较他省以（已）昂，今再加价四文，商民困苦不堪设想”；端方电奏说，“食盐关系民命，每斤加价，细民困苦直不忍见，拟请另设法筹款”[180]。四川省属于土药税抵补任务较重的省份，总督赵尔巽接到泸州方面的来电，要求不能突然增加盐价，“惟川计，不减无以敌私，即无以保边……查此一文为产盐省份应占之数，可否暂仍邀免，俟开办数月后，查酌情形，或俟下纲起一律加收，办理较为画一”[181]，该省其他州府也电请免予执行，于是赵尔巽电咨度支部说，“川省情形与两淮不同，归丁州县甚多，壤地犬牙相错，引票并行，最易充塞，加以各属井灶林立，处处产盐，私售私熬，随地浸灌，禁不胜禁，防无可防，且引贵票贱，官滞私多，腹地官盐早受影响，上纲之盐必待下纲始能运竣，可为明证。若再按斤加价，成本愈昂，私贩愈炽，势必滞销，课税短绌。明为加收，实则暗折，非特有妨鹾务，抑且有碍饷源，更于川省商情大有关系”。除了盐价甚高以外，盐斤挑贩聚众滋闹也是该省头疼的问题，赵尔巽称“票厘取之挑贩，资本既微，获利有限，人数最多，半皆强悍，厘金过重无利可图，保不聚众滋闹。上年屡办加厘，每次至多不过三文，不免毁局，几酿重案。骤加四文，数较历届最多，恐难唯唯听命。大局攸关，势有不得不办而又不敢期其必行者也”。加价公文送达的时间太紧也是一个现实问题，“况瞬届七月初一，为期过于迫促，川省各局有远至一二十站者，刊票、行文万赶不及，更不能不通融办理，以期两全”[182]。度支部复电咨询该省应如何办理，赵尔巽即请求减少一文征收，而且要求从八月一日起实行，迫切希望度支部支持该省的请求。[183]部接此电，只得允许该省暂加价三文。[184]直隶总督杨士骧奏请对盐斤加价变通处理，对银圆与制钱的兑换进行调适，按照1903年的银钱比例进行征收，或留省，或交部，均按此一比例处理。若如此办理，度支部自然受亏[185]，但也无可奈何。12月份，山西巡抚宝棻奏请截留蒙盐销晋部分的额款，极力争夺度支部拨还的税款。[186]
此类函电对度支部原订计划形成冲击，载泽屡接此电，自然着急莫名，于是将此类问题提交至会议政务处召开的朗润园会议上解决。会上张之洞反对实行盐斤加价，他认为，食盐自汉代起即由政府专卖，关系民生要需，此次加价虽然迫不得已，但仍需有再加慎重研究之必要[187]，其他政界要角亦赞同此议。随后，度支部只得设想以增加酒税来取代盐斤加价，[188]由于部分省份灾害严重，度支部亦体谅分省办理的意见。[189]盐斤加价政策处于摇摆不定状态。
与此同时，各地盐帮纷纷抗议盐斤加价，表示无法实行。福建省的盐帮说，加价并不难办，只是官府必须将缉私问题解决，如任凭官盐加价，而私盐畅销，不啻为渊驱鱼。[190]两广盐业巨商温肇祺直接上书度支部筦榷司，禀请允许粤商每年报效30万两，然后取消这次盐斤加价政策在两广的实施。[191]浙江省盐商对这次加价也深表不满，迭次向盐运道提出抗议，迫使该省将以前推行的练军加价取消。[192]其实该省私盐畅销仍如从前，盐枭横行无忌，屡酿风潮，“势甚猖獗，往往千百成群，志在私立卡局”[193]，浙省不得不派兵堵剿。
各种压力一齐汇集到度支部，载泽意犹踌躇，一再向各省督抚表示说，这次加价实为抵补药厘，既然实施禁烟，不得不预为抵补；此后不管何项要政决不再从盐斤加价上着想，[194]以打消地方督抚的顾虑。后来他又声称，只要清理财政顺利实行，各省盐斤加价之举必将豁免。[195]针对部分省份撇开部定章程，乱加盐价的倾向，度支部建议清廷应密为查察，严加惩处，该部所设的盐政处专门提出研究意见，由盐务大臣领衔入奏，责令各省不得在部议加价之外滥行加价，[196]以加强对加价政策的监控。
实际上，各省的加价还是处于失控状态，部分省份有加至一二十文不等。江西省加价尤多，本省是淮盐销售区域，自甲午至1908年共加价八次，官价每引由21两涨至28两余。[197]湖南省除了部议加价4文之外，尚有铁路经费口捐加价4文，统限于1908年7月底实施，盐商早得此消息，囤积居奇，每斤加至106文之多，[198]该省不得不从山东紧急调运食盐来湘，以求补救。江苏苏属除遵行药税抵补加价4文之外，1908年底又实行兴学练兵加价2文，用于苏省学务经费。[199]广西一省的盐税名目多达八项，即西税、盐税、浔州北河护商经费、长安勇饷捐、广雅经费、旧案盐斤加价、新案盐斤加价、盐斤练兵经费等。[200]两浙盐区在历次全国省加价之外，尚有本地的外销盐斤加价、外销偿款加价、外销浙饷加价、外销抵税加价等。[201]这就必然出现清廷只知加价4文，而地方则加至数十文之多的情形。[202]各地如此加价的结果，导致盐价剧烈上涨，如天津芦盐加价是正课的19倍以上，淮南四岸加价则为正课的13至16倍，四川边计各岸由10余倍涨至20余倍不等。[203]
盐斤加价之策的目的在于对鸦片税厘加以抵补，各省由此项加价所获得的收益，是否能够抵补所失也是一个值得探讨的问题。按部章规定，盐斤加价拨还给各省的数目仅为加价部分的四分之一（解部2文，产盐省份1文，销盐省份1文），换言之，各省从这项加价行动中，仅仅获得每斤一文的收效。清廷和各省对这项收入能否抵补鸦片税各有所评。
1908年11月份度支部判断：直隶、山东、河南、安徽、福建、浙江6省足敷额拨，且属有余，不必再由土税总局拨款；其余省份，如湖北、江南、江西、湖南、两广均不敷额拨，且差距甚大；四川、贵州、陕西、甘肃、山西等省，问题严重，定然不敷额拨。[204]1909年3月份清廷上谕中认为：洋土药税厘关系军饷大宗，惟盐斤加价合计不过四五百万两，不敷尚多。[205]梳理相关文献后，可以发现，各有关省份推行盐斤加价的抵补成效差异明显，虽可有裨本省财政，但基本上不敌鸦片税收益。
安徽省：该省巡抚1909年说，“所有宣统元年应解前项银两（民政部摊派经费——引者），因值禁种罂粟，土税停办，款无所出……现于无可设法之中，在盐斤加价项下动拨库平银一万两”[206]；本省财政说明书对此作了一个说明，全省统税之前的大宗解款和用款多在土药税厘项下支报，每年多达13万两，改办土药统税后，收入大幅度减少，每年约为5万两，影响了本省的解协各款运作，盐斤加价“岁得多寡无定数，据各处先后具报，约略核计，不过九万两之谱”[207]。
四川省：本省土药统税时期，部定拨还的标准是96万余两。后统税停征，全省征收土药税数目为104万两，“合计盐道票厘计岸加价之数，每年川省摊留四十万两，以之抵补土药税项，岁约不敷银六十余万两”[208]。
云南省：1908年底锡良估计说，“常年内外开支各款，均恃土药厘税为大宗，计数在四五十万两，现既按限禁烟，停收税厘，而一切用款若反恃盐斤加价以资抵补，所绌尚多”[209]；1910年因官府议加盐价，咨议局群起反对，致资政院的电文说“滇省盐政敝坏、盐价昂贵均为各省所无”，抚宪迫于财政困绌，极欲加捐，[210]双方几乎酿成滇省政潮。
湖南省：1909年6月份湖南巡抚岑春蓂估计说，“惟抵补一事苦无良策，窃计盐斤加价约可抵补五六百万两（疑为印刷错误，当为五六十万两），不敷尚巨”[211]。
贵州省：1909年7月份媒介报道说，“惟该省岁入厘税亏短实多，抵补不易”，“盐斤加价，他省可资挹注，黔中则仰给四川，所获几微，无济于事”。[212]
湖北省：1910年7月份报界分析说，湖广总督瑞澂论及湖北省财政困难时说，“鄂省原有岁入一千五六百万，不为不多。然近来大宗进款不可恃者，如土税膏捐”，“拨补盐厘一项，无著甚多，蒂欠尤巨”。[213]
总括来看，各省从盐斤加价中所获得的收益，一般而言应该不会超过土药税厘的收入，所差者仅仅程度不同而已。产土较多的省份，例如西南三省、甘肃以及山西等省，盐斤加价的收益仅是其鸦片税入的较少部分，一般不会达到一半；两湖地区等行销土药的省份以及广东、江苏等洋药销量较多的省份，盐斤加价收益与药税药厘及膏捐加价相比，亦仅占少数。只有极其个别的省份，由盐斤加价所获取的收益能够达到度支部拨还本省的土药税款，即便如此，该省也不可能实现对土药税厘的完全抵补，所差尚多。
二、除一害与增一害
柯逢时办理膏捐，深知抵补药税的重要性，他曾提出加征地丁钱粮的建议，江西抚臣也请求加征丁漕，这些建议均被御史上书力阻。[214]无可奈何之中，盐斤加价政策被迫出台。在朝臣看来，禁烟作为一种良政，系为民除害之举，为保障禁烟政策顺利实施，增加盐税应该不会有人反对，这是度支部制定这一政策的逻辑。不料，民间舆论却谓之“除一害，却增一害”，批评的声音一浪高过一浪。
度支部盐斤加价主张甫经宣布，舆论大哗。不但各省疆吏抵制，报界反对的言论也甚激昂，穷人与富人问题，敛财集权问题，救穷与速穷问题，鸦片烟害与盐斤加价之害问题均成为舆论关注的热点。
度支部入奏盐斤加价之初，有人就抵补药税问题专门撰文评论，认为清廷禁烟需要十年，鸦片税的递减每年仅占十分之一，如要筹划抵补之策，也要与此相对应。部议食盐加价每斤四文，实际上是超前超量抵补，政府因禁烟而收获意外之财，国民却因此受亏巨大。[215]洋土药为毒品，加重税赋亦不为虐，报人对此皆有同感，《正宗爱国报》在报道有关加征土药税的新闻时，特加按语表达此类看法，试看该消息原文样式：
度支部泽公日前与绍、陈两侍郎会议筹款事宜，拟将土药税再行加抽，提作办理新政之用，并决定按年递加一倍，以示寓禁于征之意（越加重税越好，嫌贵的别抽，抽不起自然就断了）。[216]
舆论对盐斤加价的反应正好相反，由于食盐是生活必需品，增昂盐价政策是南其辕而北其辙，实属“不权轻重，不审缓急”之策，舆论讽刺说这是“为民除一害，却反增一害”，“禁烟之所以为美政者，无他，为其除民害耳。然烟土之害固甚剧烈，而为所害者，究不过十之四五，未尝延及于全国人民也，乃害之未及于全国人民者，政府尚欲扫而去之；害之普及于全国人民者，政府乃竟忍而行之，去一害而又增一害，已不足为实心为民。况烟土之害并未扫除，而盐斤加价之害已及于全国乎”？[217]论者认为，政府抵补鸦片税的方法只能实行寓禁于征，重征膏捐，加增洋土药税以求弥补，一举两得。
鸦片税厘是否已经真的短绌？报界密切关注海关报告册等文件，认为度支部出台盐斤加价时，洋药税已经短收31767两，但土药税却较之去年春天增加39621两，两者相权，鸦片税厘并未减少。所有数字彰彰在目，论者断言，“彼不过藉口于药税短绌，以行其敛财之谋，而非药税之果已短绌也”[218]，讽刺朝臣此策为愚民之举。在所有税捐中，有人称盐斤加价是“最无度用”“最无节制”的秕政，食盐迭次加价，对富人尚无大碍，但对穷人却窒其生存，“概行加价，则贫民之负担无殊于富民。而自富民出之则甚裕，自贫民出之则甚苦，社会之富民少而贫民多，则害之所中，不在少数之富民，而在多数之贫民”，舆论从税源涵养角度讥讽清廷盐斤加价政策是“贪目前之小利，不计将来之大难”[219]。更有京中御史谏阻此策，认为各省普遍加征盐税，立时引致数患迸发，耽误税课，困顿商人，迫令民困，滋生盗贼等连锁反应，一举而数患生，“所害未有甚于此者也”；屡屡以食盐为筹款对象，计臣尚在自鸣得意，视为筹款善策，救穷良策，该御史反其道而言曰：盐斤加价是“速穷之弊政”[220]。度支部藉浙江盐商要求改用洋码之契机，抑勒铜圆，暗中取利，此举激起更大的民愤，辩驳、讽刺的言论迭见报端[221]，这是因盐斤加价，舆论界及商人团体对政府发起的又一次烈度更大的反击。
揆诸民间盐价上涨情形，亦可略见历次盐斤加价对民生影响之深刻。清末民间对盐斤价格上涨情形多有感慨，揆举数例如下。(www.xing528.com)
两淮盐区的个案：
予家世居两淮泰属之伍佑场，本场居泰属十一场之首，从前产盐最旺，售价低廉，二文钱一斤，即如今之铜圆一枚可买盐五斤，有时三文钱可买二斤……嗣予由外假归，盐价逐渐加增，已较前多至四十倍。客岁又假归，见商店已附带售官盐，每斤须价二百六十文，且系市称，产盐之区较前已增至百二三十倍之多，讵不骇人听闻？米价增至二十余倍。此两物为民间日用所必须，乃竟贵至百数十倍，贫苦小民其何以堪？据此以观，是近数十年来，一乡一邑之间，一邦一国之内，其变化更可推知。再历数十年后，其迁流尚不知其何极也！[222]
芦盐销售区情形：
……其后加价日多，杂款亦繁。例如摊还外债谓之赔款加价（说明性文字此略，下同），抵补药税谓之通行加价，筹办铁路谓之铁路加价；其豫省加价各款又有豫引加价及一文复价之目，皆加价之名色也。至于杂款各项，曰初次平价，曰二次平价，曰卤硝税，曰鱼盐课，曰轮驳运脚，曰津武报效，曰岁修官道，曰公柜余利，曰官运余利，曰豫省归公，此又杂款之名色也。杂款之外，又有商捐商用各款，若缉费、若巡费、若汎费，皆系咸同时相沿旧例；若平价缉私、若滩盐公所经费则系光绪时所定新例，凡此之类总曰商捐，商捐一曰杂捐，盖即杂款之附属也。由此成本日重，盐价愈贵，较之咸同年间情形又异矣……及宣统季年，长芦正杂各款岁入五百二十三万六千八百余两，较之光绪前增加数倍。[223]
区区长芦盐区销售税课即达到520余万两，约为光绪后期全国盐税总收入的三分之一，[224]有关册籍将此显效称为“整理之效”，毋宁说是加价之效。清末民变因盐斤加价而揭竿者比例较大，不为无因。抵补药税加价（通行加价）系光绪朝末年全国仅有的全局性盐斤加价，此前的盐斤价位已极高，再行增加税负，各省督抚即纷纷反对，遑论民间舆论？
三、督抚共谋抵制盐政集权
19世纪洛雪尔（Wilhelm Georg Friedrieh Roscher）与瓦格纳（Adolph Wagner）提出了“公共支出膨胀原则”（The Law of Increasing Public Expenditure），认为一般政府支出有普遍增加的趋势，这种情况不单是限于战时，承平年代亦然，证之古今中外，很难发现例外。[225]新政时期，由于练兵和各种宪政改革事业的推进，财政支出规模愈发庞大，加剧了这一膨胀的趋势。1904年以后，练兵经费是清廷支出的大项，当时清廷支出多以铜圆余利来挹注，但此项收入渐趋式微，1905年后随着八省土膏统捐的实行，土药统税入款大增，取代了铜圆余利的地位，成为中央练兵经费支出的主要支柱。[226]鸦片禁政加速推进，这项收入也呈萎缩状态。清廷欲行印花税筹措款项，这项新税计划收入1500万两，藉以弥补土药税款缩减，但各省与民间加以抵制，该政策极难贯彻下去。食盐加价是清廷推行的第二个抵补政策，这项政策阻力重重，成效之低已如上述。1908年当土药统税拨款给各省的份额并未有大额减少时，多数省份的财政已有不支之势，总计江苏、直隶、湖北等十几个省份岁亏款额达1400余万两，其中江苏苏属亏款最多，达448万两，[227]而各省应办事项繁杂庞大，新政能否举办全赖财政是否充盈，地方财政对新政的重要性屡屡被时人论及。[228]盐税整顿不但清廷关注，各省也莫不瞩目。上下矛盾日渐激化，督抚联袂反对中央盐政集权就在此种背景下展开。
盐政集权思路有一个发展过程，鸦片税收短少是一个关键的促动因素，清廷内部开源与节流的讨论持续升温，集权财政的声音再度出现。1908年底御史齐忠甲奏请将中央与各省的财政收入与支出统归度支部掌握监控，[229]为了筹措抵补药税的款项，1909年春天，有人甚至以行钞新法来实行财政节流：“常年所入之款以库平为法则，其内外支发之款以二两平为准则，至所余六分减平，通盘量计积数重巨。惟岁出者不得无所区别，除钦工、内帑以及购船、制械、洋债、赔款并银币各局照常动支外，一切支发，无论内外文武官兵、旗、绿、练营、边协……一律通行二两平，以归划一。设仍不敷应用，或由二两平中，每两划扣三分，积少成多，无伤政体。”[230]这一献策并非新近发明，咸同战争时期曾有实施，19世纪80年代中法战争期间也有人专门建议此事，[231]时下此策过于冒险，无人敢接受，始终没有实行。现在有人居然饥不择食，朝臣谁敢采纳？印花税作为中央最重要的开源政策推出后，朝野均予抵制，久不奏效，这对清廷打击甚大。开源以充裕财政的思路受挫，倾向于节流政策者开始居多数。与此同时，外人也有此类言论，主张对旧有的入款途径进行整顿，必见大效，《纽约时报》的社论称：“海关总税务司赫德先生估计，大清国如果对其财政管理制度进行改革，那么，在不增加课税的情况下整个财政收入可以提高到6亿美元。其他一些专家已经计算出，在不加重税收的情况下，大清国能保证一年有10亿美元的财政收入。有了这样一笔财政收入，再加上节俭的行政管理模式，大清国的财政状况将好于大多数国家。”[232]
度支部被迫注重节流政策。1909年8月度支部官员忧心忡忡地向清廷汇报了近年财政竭蹶的几个原因，诸如边省用款大增、军费支出增大、新政规模铺张、镑价跌落甚速，亏款太多、土药税款渐趋弩末、铜圆余利大不如前等，对印花税和盐斤加价，度支部说，“查禁烟命下，臣部即设法预筹抵补，于是有仿办印花税及盐斤加价之奏。印花税当创办之始，立法尽从宽简。现各省始将印花税票陆续领去，将来能否集款未可预期；盐斤加价一项虽约略可以预计，然以每岁洋土药税并计二千万，以区区加价抵补，仅得五分之一，而近日如江南兴筑要塞，四川、云南等处练兵，业经先后提拨凑用”[233]，言下之意，单纯的盐斤加价并不能从根本上解决财政困难，一边紧缩财政，一边对盐税进行大刀阔斧地整顿就是必然的选择。
1909年都察院代递分部郎中朱有濂的奏陈，更加剧了度支部对食盐税务进行整顿和垄断的决心。朱折鉴于鸦片专卖没有实行，而禁烟又使烟税递减，提醒朝廷加意抵补，所提出的七个开源节流政策中，第一个就是食盐专卖之策。[234]郑孝胥对清廷大员也有所建言，倡议度支部实行盐政集权，他说，“度支部宜总揽盐政，先于部中设盐法局，以张季直为局长，调查报告，再定办法，奏明施行，诚整理财政最巨最速之良策也。不过三年，可增岁入二万万矣”[235]。此前他已经向端方等人建议过鸦片专卖的问题[236]，惜清廷不能实行，这次又建言盐政集权及其巨大成效，却被度支部相中。藉盐税筹款的主张，民意舆论反对甚力，但清廷内部有人认为民意舆论系“低等人”制造出来的产物，不应被其牵制，[237]因而决意实行此策，终于导致清廷与外省盐政矛盾纠纷的爆发，而矛盾纠纷始于盐政新章程的制定。
新章程的制定与度支部派晏安澜等人赴各省调查盐务积弊直接相关。晏安澜1909年3月充宪政编查馆参议官，不久署右参议，官四品。他上书度支部载泽建议盐法改良，分别阐述食盐官卖、就场征税以及官运商销等三种方法，条分缕析，指陈利弊得失，甚有道理,他建议说“以上三法关系重大，其中有无窒碍，亦非切实调查不可”[238]。有人对此项条陈评价说，“是书洞明古今中外大势，提纲挈领，经纬万端，吾国盐政几几致统一之效者，实以是书为发轫”[239]。载泽接受了晏安澜的建议，首先派他率员调查各省盐政中存在的问题。[240]这次调查项目包括盐务积弊、盐课滞销原因、盐引销数之比较、盐官应否裁并、盐质应如何改良以及晾盐法之改善等。[241]其间度支部尚有再次增加盐价的想法，但各省纷纷力阻，加价之策作罢。[242]这更加促使该部决心实行盐务垄断。
晏氏盐务调查时间是1909年7月至11月份，历时近半年，调查范围主要集中在江苏、浙江、河南、安徽、江西、湖南、湖北七个省份。载泽对这次调查极为重视，9月份专门致函晏安澜，阐述盐务整顿的必要性以及为实行盐政集权寻求岑春煊支持的意图，“盐务有扫地之虞，淮北尤迫切整顿，必不容缓。惟一切组织办法尚望会同仲清□生诸位统筹全局，悉心擘画，免致顾此失彼，滞碍滋多，是为至要……此举更张得人为难，闻抵沪，顺拜西林，藉观动作，其人究竟可用不可用，肯出不肯出于此事，相宜不相宜，均望留意，预为密告为盼”[243]。12月份调查成员全部返京，将调查结果报告度支部，阐明了盐政改革的基本思路。报告核心部分主张盐务整顿不应“规目前之小效”，而当“务根本之远图”，将用人和行政实权控于中央：
今为整顿盐务计，而徒于淮浙一隅画地为理财，尔疆我界，仍有灌注之虞，此盈彼亏，公家又乏酌剂之术，政令既涉纷歧，办法亦多牵掣，自非总持全局、统一事权不足以肃鹾纲而齐榷政。应请将各省盐务用人、行政事宜厚集中央，以资整饬。[244]
度支部尚书载泽遂其意，剀切入告，于是有督办盐政处之设。1909年12月度支部奏请整理盐政，根据晏安澜等人的建议，向朝廷奏报说，“各省盐务，纠葛纷纭，疲敝日甚，非统一事权，修明法令，无以提挈大纲，维持全局”，建议设立督办盐政大臣，“凡盐务一切事宜，统归该督办大臣管理，以专责成”。旨下，命度支部尚书载泽为督办盐政大臣，产盐省份各督抚授以会办盐政大臣，行销食盐省份的督抚为兼会办盐政大臣衔[245]，就近考核疏销和缉私。晏安澜因考察、建议有功，擢为督办盐政处提调，载泽十分倚重晏氏，凡章奏公文多为其捉刀。[246]这一机构设立之后，载泽向各省督抚申明说，“今为改革盐政，实系以盐务而填补鸦片税之项，且筹练兵经费及复兴海军费，并为其他之新政费等皆取诸其中也”[247]。按照度支部的预测和计算，1910年中央经费缺款大约为3000余万两[248]，载泽即忧虑万端地说，“近来款项甚形支绌，出款日多，如应筹海军、禁卫、添练新军、出洋考察等款，关系紧要。自戒烟后，土税减少，以上用款难以筹拨，先尽各省盐务加意整顿，核计增近（进）之数可抵十分之三四”[249]，可见，盐务整顿承担着鸦片税厘缺失后抵补亏空的任务，系抵补鸦片税收的重要决断。督办盐政处的设立，以及新的盐政改革措施出台，揭开了清廷与各省在盐政问题上的矛盾纠纷。
督办盐政处设立后的第一项措施，就是首先强调盐斤加价的审核奏报纪律，坚决杜绝各省随便增加盐价，地方新政筹款决不能在食盐销售上做文章，如有地方官员与盐商串通一气，舞弊造端，盐政处将严厉处罚。[250]为了约束和纠正各地盐政中的混乱，督办盐政处着手起草制定整顿盐政办事章程。该部称，“臣部执掌盐法，本系责无旁贷，现在积弊至此，更不能不实力整顿，拟请将各省盐务用人、行政一切事宜悉归臣部直接管理……如蒙俞允，即由臣部通盘筹画，酌拟章程，请旨办理”[251]。章程制定系度支部尚书载泽和督办盐政处提调晏安澜协议的结果，共计三十余条，基本上包括行政用人和税款使用两个大的方面。在这两个方面，清廷与相关省份均形成严重的对立。各省督抚发起反击，表面上是针对盐务整顿办事章程表示不满，根因却在于度支部对各食盐出产、行销省份的加紧控制。
当时出产和销售食盐的重要地区和省份，主要有长芦、两淮、山东、闽浙、粤东、四川、山西等。度支部调查人员发现了这些地区匿报收入现象非常严重，度支部发给这些省份的电报说，“各省盐场积弊甚深，凡各盐田、盐灶、盐井、盐栅，缴纳正税之外尚有多数规费，归于公者十之三四，归于私者十之五六；而走漏盐私之弊即由各场贪利私规而起。两淮、五河、山东以及直省海口、江省十二墟、广东六门等皆为漏私要道。以故各处盐场厘局，有每岁出息至数万、十数万者，而缉私之弊尤不可究诘”[252]。走私之弊仅仅是该部瞄准各省规费的借口，下一步则是介入各产盐、销盐省份的重要官员选拔任命上，力图从组织上先将税款的流失趋势加以遏制。[253]各省暗中截留盐税，隐匿收入的情形，因晏安澜赴广东调查盐税商包问题而予以暴露，隐匿程度之深、数额之巨令度支部深为震惊，[254]于是责令各省督抚剔除陋规，严查本省私匿情形，据实上报。[255]
度支部筹议对各省盐务积弊进行整顿时，各省督抚也函电往返，密为联络，形成暂时的“督抚联盟”，筹商对付度支部的条陈。领衔者为东三省总督锡良，奏折由其主稿，参与督抚联盟的有：东三省总督锡良、直隶总督陈夔龙、两广总督袁树勋、云贵总督李经羲、两江总督张人骏、四川总督赵尔巽、山东巡抚孙宝琦、山西巡抚丁宝铨、黑龙江巡抚周树模、浙江巡抚增韫等十员。[256]督抚联盟函电筹商的情形，此仅择两个电报略作说明。
其一，系锡良致赵尔巽电，针对度支部起草的整顿盐务办事章程，研究如何批驳，怎样拟稿：
原稿“用人权限”一条内，拟改为：除盐官补缺应仍按班次外，一切委署委差概由督抚主持；又“奏事”一条，拟添入一曰“奏事权限”一句，以清眉目；而另添“拨款权限”一条，文曰：“盐务正杂各款照章固不得擅动，然遇有紧急要需，亦实难过于拘泥，应请准由督抚奏明指拨，分咨查核；又度支部前经奏明外销款项果系实安（在）应用，用（应）予划留；现在外销均经报部，一省之大，巨细用款几乎无日不渐，若概须咨准始得动用，必至诸事束手，以后凡实在应用之款，应请准在报部外销盐款内随时支用，切册汇咨查核，如督办拨用各省款，亦知照各省备案”等语。祁照酌。良。漾。[257]
其二，系张人骏致赵尔巽电，答复赵尔巽询问，表明自己的态度：
漾电悉。来电言简意赅，敬佩无似。清帅养电尊处想已接到，弟已覆请会同电达盐政处矣。骏。敬。[258]
联衔上奏的主要目的就是反对中央盐政集权，折内认为，“若仅集权中央，而揆诸吾国历史及地方各种关系，以求适应，恐新章颁布后，督抚之命令既有所不行，督办之考察又有所不及，机关窒滞，庶务因循，将成一痿痹不仁、涣散无绝之盐务。理辞益纷，其害盖有不可胜言者”。对锡良等人联名力争奏折的反应，摄政王批饬督办盐政大臣载泽与各省有关督抚共同研究，详细筹划。根据御史胡思敬的叙述，实际情况是“该尚书并不会商，坚持初议，将原奏议驳，迳行复奏，且不准各督抚单衔条陈盐务利弊，阻遏封疆建言之路，乃知该尚书凭藉宗支违旨专擅，寖露骄蹇之能，较各部把持为尤甚也”[259]。观览双方往来电报，胡思敬此言不虚。3月24日军机处交出锡良原奏，载泽并未与督抚们虚心商酌，即将原奏各节，进行辩驳，奏上交差。度支部议复折件对如下问题进行了辩驳：1．派署运司盐道即派充盐局总办问题，度支部强调先由督抚保举，再由本部核定任命，不可能贻误日期，指责有关督抚过虑；2．盐官补缺问题，督抚要求由本省查核人员，然后可以补缺，度支部议驳；3．拨款问题，度支部强调督抚若动用盐款，必须飞电相商，否则不予批准。[260]
度支部执意拒绝督抚的请求，惹致了规模更大的纠纷，督抚专擅与部臣擅权相互冲突的报道迭见报端。[261]除了督抚联盟向度支部发起挑战外，御史言官也加盟其中。言官挑战以胡思敬为主将，4月20日胡思敬参劾度支部尚书载泽，指责其专擅揽权，为督抚立场争辩，关于盐官的任免权，胡氏认为度支部的做法是将疆臣逐一架空，以便独揽其权，“将盐运使以下各官归其任用，夫一省之大，至重要者只此数事，而皆划界分疆，一任部臣包揽而去，督抚孤居于上，已成赘疣，迟之又久，将上无一可申之令，下无一可使之员，四方铤险，好乱之民伺隙而动，一朝有变，欲以疆事责之一人，呼应不灵，束手待尽，盖不能不为前途虑矣”，盐政中央集权徒令疆臣袖手，萧墙之患甚可忧虑，“任疆寄者谁不解体”，因而他责难载泽独断专行，要求慎重研究督抚之奏，“奉旨会商之件，竟一人独断独行，殊非人臣恪恭之道，可否将锡良等电奏，另交政务处覆议，并将该尚书载泽照例议处”[262]。胡思敬一折奏上，立时引起轩然大波，督办盐政大臣载泽面临的压力极大，声言要辞去督办大臣兼差，“另简贤员接替，以避嫌怨”，晏安澜也有辞职之说。[263]有军机处大臣认为，盐政与别项要政不同，并非中央集权所可奏效，督办盐政处制定的章程有欠妥善，无怪乎各省督抚不予承认。[264]
由于载泽对锡良等人的质询并未认真加以解决，督抚联盟不得不发起第二次反击。这次领衔电奏者是两江总督张人骏，此电对盐政章程的弊端条分缕析，指陈要害，认为载泽对外省的情形仅知十分之一，因而要求将督抚们的奏章以及盐政章程一起交给会议政务处研究决定。但摄政王仍将此折批饬督办盐政大臣与各省督抚会同商量。[265]度支部亦一时不可能更改原章，双方僵持不下。舆论对此莫衷一是，朝臣似乎有操纵舆论的嫌疑，有些媒介评论明显是受度支部的影响。[266]但支持督抚的观点占居多数，谴责度支部居上控下，不明实情，“度支部所定盐政章程，督抚争之，部臣持之，而督抚又争之。争之者是耶？持之者是耶？非记者所敢言矣。然而部臣居京师，仅恃部员之条陈、报告以定议，终不若各督抚之于本省情形较为亲切也。窃愿泽尚书勿胶执成见”[267]。
舆论责之，谏垣铮之，疆吏亦不能容忍，度支部载泽极力贯彻聚敛主义，置自己于四面楚歌之中，树敌越来越多。疆臣中早有人感慨此事，“历朝之季，无不因国用不足，重取于民，当其时亦万不得已而行之，而国已莫保。所以圣人垂训必曰：与其有聚敛之臣，宁有盗臣，盖盗臣不过蠹国，所损犹轻；聚敛无不病民，所失至巨也”[268]，将矛头直指度支部等清廷部臣。
1910年5月中旬，督抚联盟第三次致电京师，这次是应度支部的咨询而发，电奏衔名的督抚有锡良、陈夔龙、张人骏、赵尔巽、袁树勋、李经羲、丁宝铨及增韫等八员。该电着重从五个方面直指盐政章程的核心弊端。
其一，章程第一、二两章中规定，督办大臣管辖全国盐务官吏，总理全国盐务事宜；凡盐务用人、行政事宜均由督办主持。督抚们的理解就是全国盐务“固已专属于督办一人矣”，督抚为会办大臣，仅仅有会办之名，并无会办之实，虽然章程中规定督抚的责任是疏销和缉私，但它与用人、行政不可分割，否则督抚职责就是纸上空谈。电文中说，“尊旨既为中央集权起见，不知督抚之权皆系中央之权，未有可专制自为者，若至督抚无权，恐中央亦将无所措手”[269]；这一说法，体现出双方对“集权”理解的差异，更将督抚视为“中央”同调而非“中央”之对立面。
其二，用人权限。督抚电中要求对盐局总办一职的遴委派任，不必经由督办盐政大臣奏派；其余大小盐官的任命、升格，京中督办大臣并不了解具体情形，仍由督抚主持派任，报盐政处备案。
其三，行政权限。督抚们要求说，当关系规划全局事宜或变更涉及数省利益的问题时，督抚应该有绝对的参与权，督办大臣不能独断专行。
其四，奏事权限。重大事项允许督抚单衔奏请，或联袂具奏，均无不可，以求内外相维之道。
其五，用款权限。电文力争督抚有灵活用款的权利，外省入不敷出的情形已很严重，新政与练兵在在需款，事无巨细，不可能事事奏请以后方可动支，否则掣肘甚大，无以应付紧急需求。
这一时期上下纷争中，大概以盐政之争为冠，政界风潮之烈，参与人数之众，舆论反映之广，时间之集中，均属清末罕见的现象。报界诸多栏目辟有专栏以表达民间政见，虽有官界人士操纵其间，但也的确反映出知识界的一些倾向。对第三次督抚抗争，有人称，“顾盐政处自设立已（以）来，除研究、调查二者外，惟以集权闻。权不可以一朝集也，则挟中枢以自重，而各省始怨咨矣”[270]，言论之倾向性显而易见。载泽初任度支部尚书时，亦想改善朝臣与各省的关系，[271]但鸦片大税渐失，弥补维艰，上下需款迫切，藉此度支艰窘之际，遂致冲突，又是其所不可预料的变局。
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