秦国的律处于改法为律后的最初阶段，国家所制定的律不但调整刑事司法领域，亦规范国家政治、经济制度。秦朝统一后，仍然沿用这种模式。令的出现要早于律，令经历了国王与各级长官的命令、皇帝专享的命令制诏的不同形式和发展阶段。令在秦朝还没有发展为调整特定对象或特定范围的法律形式，但其调整特定对象的趋向正在形成，为魏晋令内涵的固定化铺垫了道路。随着魏晋律内涵的固定化，令最终与律划清界限，同向并行。
从法律形式的角度研究令，人们多从汉代论起，传世典籍也是如此，如《唐六典》在叙述令的源流时就写道:“令，教也，命也。《汉书》杜周曰:‘前主所是著为律，后主所是疏为令。’亦谓法也。汉时，决事集为《令甲》以下三百余篇。汉初，萧何定律令。”[2]但是，作为人主之命令，在典籍中的出现则相当早，《尚书·冏命》“发号施令，罔有不臧”，《左传·成公元年》“臧宣叔令修赋、缮完、具守备”，又《左传·襄公二十二年》“令倍其赋”，这里的“令”都作命令解。古人发布命令出言于口，故在甲骨文及部分金文中命、令不分，西周时才出现下加一“口”的“命”字，但以“令”代“命”，或“令”“命”不分这种现象，西周中期仍然存在；如《恒簋》:
王曰: 恒! 令(命)女(汝)更乔克
(司)直鄙，易(赐)女(汝)
，用事，夙夕勿灋(废)朕令(命)。[3]
西周中晚期之际，令、命已在同一篇铭文中同时使用，但并不存在制度意义上的区别，如《小克鼎》“王命善夫克舍令于成周遹正八
之年”，“永令(命)霝冬(终)，万年无疆”，[4]可见命、令相通是先秦之通制。张家山汉简《二年律令·津关令》简502“令吏以县次送至徙所县”，[5]《周礼·夏官·大司马》“犯令陵政则杜之”，郑注:“令，犹命也。《王霸记》曰:‘犯令者，违命也。’”《汉书·东方朔传》“令者，命也”，《说文·卩部》“令者，发号也”，这应是令字的本意，最初表示发布指示的行为。(www.xing528.com)
《论语·子路》“不令而行”，《集解》以为“令，教令也”。《晏子春秋·问上十八》:“景公问晏子曰:‘明王之教民何若?’晏子对曰:‘明其教令。’”《盐铁论·刑德》“令者，所以教民也”，这里讲的令，已包含有规范的内容，这种令比单纯的表示动作属性的命令之内容更丰富，时效性更长久。沈家本在《历代刑法考·律令一》中罗列了文献中有关令的记载，记有命令、教令、号令、法令等，沈家本加按语道:“令者，上敕下之词，命令、教令、号令，其义同。法令则著之书策，奉而行之，令甲、令乙是也。”[6]沈家本将命令、教令、号令与作为国家法律之令相区分。诏令更是秦朝所创设的制度。作为国家法律形式之令确实存在一个时代上的演变过程，是随着政治制度的变化而变化的。
探讨令的性质，除搞清其源流外，还应当将令的不同类别予以区分。从令的本意及发展脉络看，先有行政之命令，后有规范内容的教令。以一般事物为规范对象的法令是后来才发展起来的，因为秦汉以降的法律之令是最高统治者发布的，这种令的适用具有普适性和反复性，因此我们探讨令的起源和类别时应以发布者的身份为切入点，并以令自身是否具有普适性和反复性这一特征对战国、秦汉的令加以梳理。
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