政务数据开发利用在山西的地方立法解决问题

为了发挥政务数据的要素作用,办法建立了政务数据合理合法进入市场的相关机制。规定支持培育大数据交易市场,鼓励、支持通过数据交易等方式依法利用政务数据;政务服务实施机构可以根据政务数据开发利用的需要,按照国家有关规定,授权开发对象或者合作开发对象进行政务数据开发利用;授权情况应当报送政务信息管理部门备案;政务服务实施机构与自然人、法人和非法人组织开展政务数据合作时,应当签订书面合作协议;自然人、法人和非法人组织进行政务数据开发应用,应当依照法律、法规和协议进行;开发的数据产品应当注明所利用政务数据的来源和获取日期。

办法实施后,省政府进一步理顺政务信息化体制机制,推动全省范围内政务信息化职能整合,制定出台政务数据共享管理办法、一体化在线政务服务平台电子印章管理实施办法,编制政务数据共享清单,推动政务数据的共享整合和开放利用。省政务信息管理局制定政务数据安全管理办法,会同省委网信办、公安机关等有关部门建立安全信息共享机制;组织开展政务云资源服务集中购买,推动各部门已建信息系统迁移上云,新建信息系统依托政务云开发部署;开发了“领导驾驶舱”决策指挥平台、“晋政通”一体化协同办公平台、“13710”信息化督办系统、“三晋通”政务服务APP等。这些举措落实了办法的相关规定,促进了政务数据共享开放、开发应用,有利于推进数字政府建设,提升治理现代化水平。

(政务数据管理与应用办法相关条款见附件16第184页)

废止合同监管条例的一波三折及后续工作

——围绕解决不适应不配套不衔接开展法规清理

山西省合同监督管理条例是2002年制定的,规定了主管部门在合同的订立、监督管理中的职权,以及对违反条例规定的行政处罚措施。这些年,有的代表连续提出废止该条例的议案,案由是合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议,地方性法规不宜对此进行规制。代表还提出,这件法规不仅超越地方立法权限,而且主要内容也与国家“放管服”改革精神不一致。民法典出台后,代表对废止该条例的呼声更高了。

法制委认为合同是平等民事主体之间的行为,最重要的原则是意思自治,而条例以法规的形式赋予公权力介入合同的职权,这是与民法典的立法精神不一致的,而且此项立法属于全国人大及其常委会的专属立法权,赞成废止该条例。对废止该条例,政府主管部门有不同意见,认为条例的核心条款是加强格式合同的监督管理,这有利于依法查处利用合同实施的侵权行为,维护合同当事人的合法权益。人大相关专门委员会也认为,格式合同使用有相当的普遍性,对维护市场秩序、保护弱势民事主体权益有积极意义,且国家相关部委对格式合同的管理使用有要求,建议暂时保留该条例。

常委会党组对这件事很重视。这看起来是一件法规废与不废的问题,实际上是依法立法、维护国家法治统一的问题,特别是民法典出台后,我们更应该把握好基本民事制度是国家专属立法权这个原则。部门工作制度可以通过日常监督管理来落实,不宜再以地方性法规的形式予以规范。常委会责成研究室与法制委一道,认真研究,做好解释说明工作,并举一反三,对此类法规进行全面清理。

研究室与法制委向有关部门作了废止该条例的说明。合同不属于地方立法权限范围内的规范事项,且合同的签订属于民事行为,应当将市场主体的权利归还市场主体,以更好地优化营商环境。国务院有关部门制定的合同违法行为监督处理办法、市场监督管理行政处罚程序暂行规定两件部门规章,实用性很强,能够有效管理合同违法行为,废止合同监督管理条例不会影响市场监管部门的监督。主管部门接受了废止的意见,并按照上级部门的要求,切实加强格式合同的监督管理,维护当事人的合法权益,营造良好市场秩序。

这个条例废止之后,我们进行了认真总结,把不适应不配套不衔接法规的清理工作摆上了日程,对现行有效的195件法规和11件法规性决定进行了全面清理。各专工委根据上位法变动情况、国务院取消下放的行政许可和国家“放管服”改革等国家重大政策调整情况以及我省经济社会发展情况,对各自工作领域的法规进行初步清理,法工委进行汇总研究,提出了清理报告。到目前为止,已经修订17件,修正40件,废止25件。

为了推进清理工作的经常化、规范化,我们总结法规清理中的做法,制定了关于地方性法规清理工作的若干规定,明确了清理的标准和重点、强调了清理结果的运用。

厘清了法规清理工作的形式和条件。明确法规清理有常规清理和专项清理两种形式。根据上位法的制定、修改、废止情况和本省法规的实施情况,及时对相关地方性法规进行清理,采取常规清理形式;根据全国人大常委会要求、国家政策重大调整以及客观情况发生重大变化或者经济社会发展需要,对本省某一事项、某一领域相关地方性法规进行清理,采取专项清理形式。

明确了法规清理的具体标准。一是合法性标准,地方性法规与宪法、法律、行政法规存在明显不一致的;二是适当性标准,地方性法规存在明显不符合新时代要求、不适应经济社会发展的;三是可操作性标准,地方性法规地方特色不突出,法规内容科学性和可操作性不强,应当进行补充、细化和量化的;四是协调性标准,地方性法规内部之间明显不协调、不衔接的。

规范了法规清理工作的处理结果。根据法规清理的不同情况提出保留、修订、修正和废止四类处理意见。为了确保清理效果,对提出修订、修正意见的法规,要求在制定五年立法规划或者年度立法计划时,统筹考虑、优先安排;个别需要限时修订或者修正的,可以及时启动。对提出废止意见的法规,可以直接提出废止建议,提请省人大常委会会议审议,不需要列入年度立法计划,确保清理工作与立法工作的无缝衔接。

(合同监督管理条例相关条款见附件17第186页)

巩固拓展县域医改解决因病致贫成果

——出台保障和促进县域医疗卫生一体化办法

2017年6月,习近平总书记在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会时指出,推进深度贫困地区脱贫攻坚,需要找准导致深度贫困的主要原因,采取有针对性的脱贫攻坚举措。山西是国家扶贫开发重点省份,全国14个集中连片特困地区中山西就有两个 (2) ,造成贫困的“头号杀手”是因病支出过多,其次就是年老丧失劳动能力。山西以“打不赢脱贫攻坚战就对不起这块红色土地”的决心和气概,用非常之力竟非常之功,统筹解决因病致贫和老年贫困问题,创造了具有山西特色的经验做法。2020年5月,习近平总书记在山西考察时强调,要千方百计巩固好脱贫攻坚成果,接下来要把乡村振兴这篇文章做好,让乡亲们生活越来越美好。省委贯彻落实习近平总书记指示精神,交给我们两项立法任务,一个是制定保障和促进县域医疗卫生一体化办法,另一个是出台城乡居民补充养老保险条例,要求我们通过立法巩固拓展已有成果,研究新情况新问题,促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。

县域医疗卫生一体化改革,是基层干部群众和医疗战线的同志在脱贫攻坚中创造的解决看病难看病贵、防止因病致贫的成功经验。因病致贫的背后是基层医疗资源匮乏,村医力量不足,乡镇缺医少药,群众趋高就医,支出过多陷入贫困。为了解决这个问题,基层的同志从体制改革、资源整合上找出路,由县医院牵头,整合乡镇卫生院、社区卫生服务中心,组建紧密型医疗卫生共同体,成立独立法人的县级医疗集团,实行行政、人员、资金、业务、绩效、药械“六统一”管理,形成县乡一体、以乡带村、三级联动、分工协作、高效运转的县域医疗卫生服务体系。改革后由县级医疗集团统筹调配乡镇卫生院医务人员和药品供应,统一组织医务人员到村里巡回问诊,日常疾病在乡村就能治疗。山西总结基层的实践创造,于2017年在全省推行县域医疗卫生一体化改革,到了2020年,常见病、慢性病基本在县域内都能得到有效诊治,县域内入院救治比例占到90%以上。由于在县乡就医报销比例较高,群众看病负担大幅减轻。习近平总书记在山西考察时指出:“你们率先实施县乡医疗机构一体化改革,提升基层医疗和公共卫生服务能力,这个做法很好。”国家卫健委也充分肯定山西做法,在我省运城召开全国县域综合医改现场会 (3) ,并确定山西省为紧密型县域医疗卫生共同体建设试点省 (4) 。我们总结成功经验,于2020年11月出台保障和促进县域医疗卫生一体化办法,实现了改革从个别试点到全省推开,再到立法巩固拓展,促进了县域医疗卫生一体化改革法治化。

明确县级医疗集团性质定位。这项改革的实质是通过组建县级医疗集团,整合医疗卫生资源,推动医疗卫生工作重心下移、医疗卫生资源下沉,提升基层服务能力。县级医疗集团属于政府举办的医疗卫生机构,必须坚持事业单位性质不变、公益定位不变、保障基本医疗卫生服务公平可及的职能作用不变,因此办法明确规定,县域医疗卫生一体化应当遵循公益性原则,县级医疗集团应当依法办理事业单位法人登记,县级政府卫生健康部门负责对县级医疗集团的公益性进行监督,定期进行绩效考核。(www.xing528.com)

拓展县域医疗卫生发展模式。针对贫困县县级医疗集团服务能力较弱、管理水平有限、辐射带动作用不够等问题,我们总结有的贫困县开展由省市三级医院托管县级医疗集团,有效提升服务能力和管理水平的做法,办法明确规定,省市政府可以组织城市三级医院,对医疗服务能力薄弱的县级医疗集团进行托管,城市三级医院应当采取组建医联体、人才共享、技术支持、专科联盟、远程医疗、组织培训等方式,帮助县级医疗集团提升医疗服务能力。有了城市三级医院帮扶支持,县域医疗卫生一体化改革的路子更宽了,步伐更稳了,成效也更明显了。

破解基层医疗卫生人才困局。县级医疗集团向上对接城市优质医疗资源后,最迫切的任务,就是推动医务人员下沉基层,同时稳住乡村医生这支队伍,让基层服务强起来、群众看病更方便。现有对在岗村医的补助措施仍不能改变乡村医生收入不高的现状,依然影响乡村医生队伍的稳定。改革后的县级医疗集团虽然拥有招聘、管理、使用和调配医务人员的自主权,但是如何激励医务人员到基层工作还存在问题。我们认真研究国家有关政策,在办法中规定了一系列激励保障措施。针对乡村医生“留不住”的问题,一方面提高收入水平,要求省政府制定乡村医生岗位补助标准,建立乡村医生收入定期增长机制;县级政府在核算乡村医生补助经费时,凡按服务人口核算的,不足800人的按800人核定并补足。另一方面提高养老待遇,要求省政府建立退养村医生活补助定期增长机制;县级政府支持取得执业助理医师以上资格并与县级医疗集团签订合同的村卫生室工作人员参加职工基本养老保险,并逐步提高未签订合同的乡村医生参加居民基本养老保险缴费的补助标准。针对医务人员“下不去”的问题,一方面强化基层工作薪酬激励,要求政府制定优惠政策,明确到乡镇卫生院工作的,薪酬待遇不低于县级医院;另一方面建立定期服务基层制度,规定县级医院中级以上职称的医务人员应当每月到基层医疗卫生机构至少开展一次业务指导或技术培训,服务基层情况作为评优评先、职称晋升的重要依据。

促进医疗卫生服务提质增效。为了提升县域医疗卫生服务效率、质量水平和技术能力,我们在办法中还对医防协同、医养结合、中医药服务能力建设、分级诊疗制度建设、家庭医生签约服务、智慧医疗建设等作了较为全面的规定。县级政府应当强化县级医疗集团疾病预防控制职责,提高县域重大疫情防控和突发公共卫生事件应急处置能力;应当整合医疗卫生资源和养老服务资源,保障支持县级医疗集团提供医养结合服务;应当加强中医院和基层中医馆建设,建设“二甲”以上水平的公立中医院。县级医疗集团应当将县级医院部分专家门诊、住院床位、检验检查号源下放到基层医疗卫生机构,完善集团内部和县域向外转诊规范;应当开展远程医疗服务、教学培训和慢性病管理、家庭医生签约、健康咨询等在线服务。基层医疗卫生机构应当组建家庭医生签约团队,县级医院专科医生加入,开展家庭出诊、设立家庭病床等居家医疗卫生服务。

办法出台后,省委省政府联合印发进一步深化县域医疗卫生一体化改革的实施意见,省卫健委出台实施方案,对照办法要求列出改革任务清单。县级政府加强统筹协调,推动改革举措落地,医疗集团管理体制和运行机制进一步理顺,形成了更紧密的责任共同体、管理共同体、服务共同体和利益共同体。特别是随着基层医疗卫生机构条件改善、待遇提高,加上城市大医院就业竞争也越来越激烈,医务人员不愿意下基层的情况正在逐步改善。有的基层同志向我们反映,“过去卫生院招人,一听是乡镇医疗卫生机构大多不愿意来,现在以县级医疗集团为主体进行招聘,而且养老、收入都有了保障,较好地解决了这个问题。”

(保障和促进县域医疗卫生一体化办法相关条款见附件18第187页)

筑牢低收入人群因老返贫防线

——出台城乡居民补充养老保险条例

制定城乡居民补充养老保险条例,是继出台保障和促进县域医疗卫生一体化办法后,省委贯彻落实习近平总书记关于千方百计巩固好脱贫攻坚成果的指示要求,促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接,交给我们的又一项立法任务。

农民收入低于贫困线的,大多是因为丧失了劳动能力,其中老年人居多。由于贫困老年人很难通过自身就业实现脱贫,山西在脱贫攻坚中采取提高农村低保标准、实行“三保险三救助” (5) 医疗保障帮扶等许多办法,实现了社会保障兜底脱贫。脱贫攻坚胜利后,省委经过研究认为,应当充分发挥社会养老保险功能,在全国统一的城乡居民基本养老保险制度基础上,再筑一道防线,建立符合省情的标准适度、能兜住底、可承受、可持续的补充养老保险,提高群众养老保障水平,从根本上防止低收入人群因老返贫。为此,省委决定建立城乡居民补充养老保险,具体做法是,省市县财政都拿出一部分钱来,并教育引导子女代父母缴纳养老保险费,尽好赡养义务,把老年人基本生活保障网织牢织密。根据省委要求,我们自主起草制定了城乡居民补充养老保险条例,建立由个人缴费、政府补贴、集体补助和社会资助构成的补充养老保险,在补充养老保险的参保缴费、财政补贴、领取待遇、经办服务、基金管理和监督等方面作了明确规范。

突出政府财政保障功能。建立补充养老保险,目的是在国家基本养老保险“保基本”的基础上,尽力而为、量力而行,提高我省城乡居民养老保障水平。要达到这个目的,首先需要各级政府拿出“真金白银”。为此,条例规定县级以上政府将补充养老保险工作所需经费列入财政预算,对参保人缴费和领取待遇予以补贴;省政府根据城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准变化情况,制定缴费档次标准和财政补贴办法。

引导子女多尽赡养义务。为了弘扬尊老敬亲、爱老孝老的传统美德,条例明确鼓励子女为父母缴费提供资助,履行经济供养义务,由村委会、居委会加以教育、引导;无缴费能力的父母可以要求子女提供资助,子女拒绝提供的,由村委会、居委会或其所在单位予以劝导、督促;子女经劝导、督促仍然拒绝提供资助的,村委会、居委会或其所在单位可以请求人民检察院督促履行赡养义务。这样既解决了子女代父母缴纳养老保险费的问题,也落实了社会主义核心价值观入法的要求。

提高特殊群体待遇补贴。有的无子女或子女无赡养能力的贫困老年人,虽然在政府兜底保障下摆脱了贫困,但还处于脆弱性脱贫状态,除了基本养老保险待遇外没有其他生活来源,仍有可能由于各种原因造成生活困难。为了保证这个特殊群体的基本生活,条例规定,对无子女或者子女无赡养能力,且未纳入低保、特困人员救助范围的65周岁以上的低收入参保人,省政府应当提高其待遇补贴,保障年收入在政府发布的低收入标准之上。

这项立法是一项重要的民生立法。条例出台后,我们会同省政府集中开展了宣传活动,使条例家喻户晓。省政府制定了实施意见,明确了五个缴费档次及缴费补贴、待遇补贴标准 (6) ,鼓励参保人选择较高档次缴费,多缴多得、长缴多得。各级政府、有关部门、村居委会认真落实条例及实施意见,积极引导群众参加补充养老保险,督促赡养人为参保人缴费提供资助。截至2021年8月底,全省城乡居民补充养老保险参保人数达到1596.08万人,占基本养老保险参保人数的96.84%。我们运用模型对实施效果进行了测算 (7) :选择最低档次缴费,享受养老保险待遇后,平均每月增加收入超过200元;选择中间档次缴费,养老保险待遇超过了山西目前的城乡低保标准;选择最高档次缴费,与参加企业职工基本养老保险的灵活就业人员待遇基本持平。

(城乡居民补充养老保险条例相关条款见附件19第190页)

以“两个攻坚战”成果助力乡村振兴

——对吕梁山区生态保护修复和高质量

发展作出法规性决定

吕梁山区 (8) 是革命老区,也是集中连片特困地区、水土流失严重的生态脆弱区,深度贫困与生态脆弱交织叠加,成为山西脱贫攻坚的坚中之坚、生态保护修复的重中之重。为了让老区人民摆脱贫困,扭转生态环境恶化趋势,省委省政府决定在吕梁山区“一个战场”上同时打赢脱贫攻坚和生态治理“两个攻坚战”,围绕荒山增绿、群众增收,精准实施了脱贫攻坚“八大工程” (9) 和生态保护修复“十大工程” (10) 。老区人民弘扬吕梁精神 (11) ,奋力攻坚克难,走出了一条生态和生计有机统一、增绿和增收互促双赢的路子。到2019年底,吕梁山区内28个县平均森林覆盖率达到21.98%,其中11个县高于全省平均水平 (12) ,生态脆弱区正在加速“拌绿”;26个贫困县全部脱贫“摘帽” (13) ,区域性整体贫困得到了历史性解决。2017年6月,习近平总书记在山西考察时讲,“我在从北京来的飞机上往下看,看到吕梁山不少地方开始见绿了,生态效益显现。你们提出在‘一个战场’上同时打赢脱贫攻坚和生态治理‘两个攻坚战’,要坚持下去,不断取得实效。”进入乡村振兴新阶段,为了落实习近平总书记重要指示,促进吕梁山区“两个攻坚战”与乡村振兴有机衔接,省委要求吕梁山区继续以习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念为指引,贯彻落实好黄河流域生态保护和高质量发展国家战略,立足黄河中游重要生态涵养区和山西重要生态屏障区的功能定位,坚定走生态优先、绿色发展的路子,实现生态与经济有机融合良性发展。我们也决定分两步走进行专门立法。2020年5月作出关于加强吕梁山区生态保护和修复促进高质量发展的决定,实施一段时间后出台相关条例。