跨区域行政审判组织构想

（一）制度设计

《人民法院组织法》第12条将我国的人民法院分为三种类型，即①最高人民法院，②地方各级人民法院，③专门人民法院；《人民法院组织法》第13条将地方各级人民法院分为高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院；专门人民法院包括铁路运输法院、海事法院、知识产权法院等，专司某一区域内的特定类型纠纷。不管是地方各级人民法院还是专门人民法院，都依赖于特定的行政区域，其对案件的管辖范围都限于该特定的行政区域，法院的层级也根据该特定行政区域确定。跨区域行政审判组织的出现将打破这样的局面，跨区域行政审判制度的精神在于解除审判组织和行政区域之间的关联。以跨区域行政审判试点单位北京市第四中级人民法院（原北京市铁路运输中级人民法院，以下简称“北京四中院”）为例，按照《北京市高级人民法院关于北京市第四中级人民法院案件管辖规定》，北京四中院管辖所有以北京市各区政府为被告的第一审行政案件。在此之前，北京市第一、二、三中级人民法院按照片区分别管辖各自片区内以各该区政府为被告的一审行政案件。

（二）制度目标

1.保障行政审判的中立性

司法是法官适用法律的活动，它承载着解决纠纷、维护社会稳定的重要功能。不管从保障权利的目的出发，还是从维护司法权威的目的出发，司法公正的意义都是非常突出的。为了保障司法公正，我国《宪法》《人民法院组织法》以及三大诉讼法都作出了非常细密的规定。例如，我国司法制度和实践在审判管理制度、陪审制度、审判技术等方面形成了较为周详的安排。^[3]由于公正是一种价值评判，这些制度无法直接保障司法公正，但这些制度安排能够保障司法的中立性，司法中立是司法公正的前提，当司法保持中立时，司法公正便多了一份实现的可能。

在司法中立性上，行政审判活动比民事、刑事审判活动面临更多的挑战。一方面，行政审判的被告一方是行政主体，多为地方政府及其部门，加上利益裙带关系，一个行政案件中还可能涉及上级乃至上上级政府甚至党委，而法院在人事编制、财政甚至后勤保障上都要受制于地方政府。如果政府机关和党委干涉行政案件的审理，行政审判组织将面临巨大的压力。另一方面，行政审判工作还可能会面临法院内部的行政干预。实践中，个别法院存在法院领导为争取到人事和财政上的利益而干预行政案件审理的现象。^[4]行政审判活动是司法监督、遏制行政权的主要形式，它是最需要去行政化的审判工作，可恰恰就是因为这个特点，它最容易滋生司法行政化。司法行政化会威胁到司法中立性，如果行政审判的中立性无法得到保障，那么我们念兹在兹的依法治国将越发遥远。设立跨区域行政审判组织能够将行政审判组织与行政区域分离开，在行政诉讼中，作为被告的行政主体就会产生客场感，从而减少行政权对司法中立的威胁。^[5]从保障司法中立性、发挥司法审判应有功能的角度说，跨区域行政审判的探索在如今的司法体制改革中有其地位与意义。(www.xing528.com)

2.优化行政审判的资源配置

司法资源的配置会影响到司法功能的发挥，在我国，司法资源配置中的问题主要表现在“人案矛盾”上，这在基层法院和经济发达地区的法院体现得尤为明显，其中的缘由是政法编制的分配。^[6]法院人员编制的依据是其辖区的户籍人口数，但是在一些拥有大量流动人口的地区，户籍人口与当地的总人口之间的差距比较大。根据我国的诉讼管辖制度，法院对案件的管辖权一般根据住所地或经常居住地而不是户籍地确定，这就意味着与户籍人口数适配的司法人力要处理来自户籍人口和流动人口的诉讼。在维持现有的编制制度不变的情况下，将不同区域间的办案力量整合起来是解决司法资源区域间配置不均衡的较为可取的方式。

跨区域行政审判组织优化司法资源配置的功能体现在两个方面：首先，跨区域行政审判组织能够在普通法院和专门法院之间实现司法资源的优化配置。就目前的实践来看，跨区域行政审判组织多依托现有的铁路运输法院建立。全国现有17个铁路运输中级人民法院，59个铁路运输基层人民法院，遍布全国25个省、自治区，4个直辖市。在全国34个省份中，除西藏、海南未设铁路法院外，铁路运输法院基本涵盖全国。我国的铁路运输法院于2012年改制，移交地方，在这之后，铁路运输法院仅有少量铁路案件，导致大量人员和场所被闲置。^[7]将铁路运输法院改制成跨区域行政法院，将铁路运输法院大量被闲置的人、财、力用在普通行政案件上，能够实现司法资源的优化配置。其次，跨区域行政审判组织能够优化地区间的司法资源配置。在相邻的几个行政区划内，有的法院行政审判庭案少人多，有的行政审判庭案多人少，将这几个行政区划内的所有行政案件都交由一个跨区域行政审判组织审理，整合各个区域行政审判庭的办案力量，有利于平衡案件数量和办案能力，实现司法资源在地区间的优化配置。事实上，跨区域行政审判组织优化司法资源配置的功能在试点中已经凸显出来。例如，浙江省丽水市设置了3个集中管辖法院，共9名行政案件法官，足以应对该市大部分的行政案件。^[8]可见，实行行政案件集中管辖有利于整合司法资源，提升司法效率。

（三）跨区域行政审判组织的类型

在目前的理论和实践中，跨区域行政审判组织主要有两种：^[9]一种是独立设立的跨区域法院，其中又有两种选择，一种选择是设立跨区域综合性法院，在跨区域综合性法院内部设立一个或者多个行政审判庭跨区域审理行政案件，其典型是北京四中院。另一种选择是设立专门的跨区域行政法院，这实际上是设立了一个专门法院，严格来说，这种方式在实践中尚未铺开，较为贴近的实例是近年新设的知识产权法院。知识产权法院管辖的案件包括了对各级政府所作出的针对知识产权的行政行为提起的行政案件。除了设立独立的跨区域法院以外，还有一种较为稳健的改革措施，即开展行政案件跨区域集中审判。目前也有两种选择：一种是在多个区域内的某一既有普通法院内部设立一个跨区域行政审判中心；另一种选择是在多个区域内的某一既有普通法院内设立跨区域行政审判庭。二者的区别在于，从立案到审判的全过程都在跨区域行政审判中心进行，跨区域行政审判中心拥有独立的场所以及其他配套资源，而跨区域行政审判庭不负责立案，人力、物力都要依托其所属的普通法院。行政案件跨区域集中管辖是大多数地区采取的改革举措。