现行土地征用政策的成本分析

1.土地征用的社会成本

土地征用是国家因公共利益需要，按法定程序，对农民集体土地给予补偿后以强制手段征用转为国有土地的过程。由于土地征用补偿标准低、失地农民的社会保障和再就业缺乏制度性的安排，使农民土地被征用后生活水平下降，或面临巨大的市场风险，农民往往以各种方式抵制土地征用。以往厦门在拆迁施工过程中经常遇到农民阻挠，如违章抢建、组织集体上访，甚至以一棵树或一座庙为借口迫使工程停工。地方政府与农民的交易成本极其高昂，仅2005年上半年就有40%的重点项目因征地拆迁困难而受到严重的影响。许多工程因此被迫延期，也使建设企业付出额外的贷款利息。城市建设项目如道路、住宅小区经常因此而不得不变更路线、改变规划，使政府陷入非常被动的局面。

此外，“三无农民”严重影响社会稳定。土地对农民更重要的功能是社会保障，长期以来我国实行的是城乡二元社会保障体系。过低的征地补偿费无法保障失地农民长久生计，土地被征用后，许多农民失去了赖以生存的稳定经济来源，在花完补偿款之后，就面临生活困境。再者失地农民文化程度普遍偏低、缺乏非农就业技术技能，与外来农民工相比就业竞争能力较差，不少农民失地后很快成了“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”公民。据统计，目前我国“三无农民”的总数已多达4000万～5000万人，成为严重影响社会稳定的潜在不利因素。

2.土地征用的空间成本(www.xing528.com)

现行土地征用政策对耕地补偿有明确的测算标准而且比较低，而对村集体建设用地和宅基地及其附着物的补偿缺乏明确界定，城市政府为了减少土地征用赔偿，一般采取绕开村建设用地而只征用耕地的方式以实现城市建设用地的快速发展。在土地征用之后，村庄往往成为规划管理的盲区，缺乏相应政策的引导。比如厦门在宅基地方面，多年来已基本停止了农村新建住宅的审批。然而政策引导不力，配套措施未跟上，只堵不疏，在大量外来人口居住需求的市场驱动下，村民改建、扩建现象十分频繁，违章抢建屡禁不止，形成大规模的城中村。由于城中村建设和管理滞后，出现了村庄建设混乱、基础设施和公共设施匮乏、环境卫生条件差、治安状况堪忧等问题。城中村的产生往往伴随大量外来人口的聚集，增加了日后征地拆迁的难度和成本。

在工业用地方面，20世纪80年代开放初期，厦门一些乡镇企业直接向村委会租地，这些用地未向土地管理部门申请，土地统一管理后，要求重新办理土地确权，但补办手续要么与规划矛盾而无法办理，要么要缴交地价款，村民便干脆不办手续，出现了城中村与村办工业区相互混杂的局面。

总之，现行的土地征用政策是城市化发展初期，政府为了满足快速城市化需要，降低城市发展建设的直接成本，而做出的“有目的”的公共政策设计与选择。中国快速城市化进程中的巨大空间成本与社会成本并没有得到充分的显现，其中有相当一部分是由城中村、村办企业区这样的空间产品来承担和消化。