农地征用凸显土地产权制度缺失

中华人民共和国成立以后到改革开放前，中国农村土地制度改革先后经历了土地改革、农业合作化、人民公社化三个阶段。人民公社体制后期，由于财产权利模糊不清、管理过于集中、分配上实行平均主义，与当时的生产力发展水平不适应，极大地挫伤了农民的生产积极性，导致农业生产停滞甚至倒退，从而引发了新的土地产权制度改革。1978年改革开放后，农村开始实行家庭联产承包责任制，实现农村土地所有权与使用权相分离。实践表明，家庭联产承包责任制解放和发展了农村生产力，充分调动了农民的生产积极性，极大地改变了农业生产的落后面貌。改革开放以来，特别是近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，工业用地和城市建设用地需求不断扩张，征用农村集体土地的步伐也在加快。

按照现行法律制度，工业用地及城市建设用地必须把集体所有的土地通过征用转变为国有土地才能进行开发利用。在农村土地所有权转变为国有土地所有权的过程中，各种矛盾和问题不断呈现，凸显农村土地产权制度安排的不合理。

首先是土地产权模糊，所有权主体缺失。现行法律虽然规定农村土地归集体经济组织所有，但实际的所有权主体无从体现。《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但对于集体经济组织是否就是村、小组或乡镇并没有明确的规定。同时，也没有明确谁能代表集体：是选出的村领导、村党支部书记还是全体村民。对农民个人如何行使集体土地所有权，法律也没有明确地说明，于是就形成集体土地所有权主体有名无实，所有权不能有效行使的局面。

其次，土地一级市场由政府垄断。《中华人民共和国宪法》规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。”《土地管理法》也规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”可见，无论公益性建设用地还是经营性建设用地，农民集体所有土地都不能直接进入土地交易市场，必须经过国家征收变为国有土地，再以出让、租赁、作价入股、划拨或授权经营等形式重新进行配置。国家是唯一合法的农村土地购买者。农民参与的土地市场交易仅限于部分使用权，农业部2003年《中国农业发展报告》显示，农户间的土地租赁合同往往是非正式的、短期的，更多地发生在亲友之间。

这在很大程度上暴露出，我国农村土地产权制度安排中表面上存在的国家、集体双重所有权主体并存，而最终所有者归国家的本质。这也正是政府可以垄断土地一级市场，与民争利的根源。(www.xing528.com)

土地征用本来是指国家为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。我国征地制度形成于计划经济时期，国家依靠土地征用取得集体土地，并通过行政划拨方式安排给建设用地者无偿、无限期使用，明显带有牺牲农民利益支持城市建设的色彩。《中华人民共和国宪法》第十条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，为土地征用制度提供了法律依据。改革开放以来，我国在土地管理法律法规中依然沿用了这种征地制度。土地征用是农村土地集体所有向国家所有的转移，其显著特点是具有强制性，集体所有权必须服从于国家所有权。正如《土地管理法》第二十三条规定：“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠。”征地与买地的根本不同就在于“征”是一种单方面强制性的获取，而“买”则是交易双方平等的市场谈判的结果。各地在征地过程中暴露出的种种矛盾和问题无不因“征”而起。国土部门代表政府直接向农民征地，把要征的耕地面积告知农民，给予较少的补偿，征得土地后在土地一级市场上以市场价格与用地单位签订供地协议。于是，征地过程就变成政府根据《中华人民共和国宪法》和《土地管理法》，从农民那里强制地、合法地获得土地和土地转让收益的过程。据调查，目前因征地补偿不公等问题引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上^[1]。这种现象提醒人们重新思考：国家对土地应当拥有什么权利，在土地资源配置中应该起到什么作用？国家的权利和作用对土地资源的有效利用是不可或缺的，但对国家权利的合理界定是一个更重要前提。原有的制度对解决现实中的种种问题已经显得力不从心，只有进行彻底的制度改革，重新安排国家、集体、农民对农村土地的权利，才能平衡利益分配关系，从根本上化解矛盾。

再次，激励了地方政府滥用土地征收权、“以地生财”的行为。经济合作与发展组织（OECD）在2005年的《中国农业政策回顾与评价》中列举了“土地所有权在各级政府之间的分配”现象，表明中央政府，以及省、县、乡镇、村各级地方政府都能不同程度地通过法律和行政权力干预农村集体土地所有权^[2]，谋求财政收入最大化。

分析国土资源部近年来查处的土地违法案件会发现，政府利益涉入太深已成为土地违法行为的重要特征。这一现象的产生一方面是由于征地制度的存在使得地方政府可以“合法”地借征地之名掩盖其非法用地、以地生财之实，从而助长了违法事件的发生；另一方面也是因为自分税制改革以来，财政收入向中央集中，造成地方财政困难，从而导致地方政府“土地财政”的出现。1994年实现分税制后，财政体制逐步形成了相对集中的纵向财力分配机制。随着中央财政收入在国家财政总收入的比重提高，地方财政收入的比重逐年下降，自主收入能力逐步减弱，而财政收入向上级政府集中的同时，财政支出却在向下级政府转移，国防、农村义务教育、公共社保等支出不断增加。这加剧了地方政府的财政困境，地方政府不得不想方设法寻求其他的融资渠道。地方政府集经济发展与土地管理职能于一身，服从当地政府的局部和短期利益自然成为其最优选择，土地出让的巨大利润空间促使地方政府热衷于低价征收集体土地，再以市场价格出让给用地单位，由此获得大量集体土地的级差地租，将负担转嫁到失地农民身上。各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益事业等方面大规模征用农民集体所有土地，而且还将征地用于招商引资和开发区、房地产等商业性项目建设。据分析，新《土地管理法》实施以来的7年中（1999～2005），全国共发现土地违法案件100多万件，涉及土地面积近500万亩。利用卫星遥感监测对新增建设用地的检查发现，前几年违法用地平均占新增建设用地总数的34%，有的地方高达80%以上^[3]。近年来，还出现“以租代征”的情况，村组自己出租土地或企业到村组租赁土地，不办理农用地转用手续，有些地方政府不但不加以制止，甚至还从农民手里租地再出租给企业。在这些违法案例中，政府主导下的违法行为非常突出而且带有普遍性，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府。