城市详细规划是对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所做的具体安排。其中，详细规划是地块开发管理的直接依据。目前，国内在控制性详细规划编制层面中仅仅将轨道交通控制要素简单纳入，未对轨道交通的影响做深入分析。在控制性详细规划层面，往往以街道、社区为单元进行规划编制，侧重于对社区公共服务设施的配套，而对于轨道交通的影响往往未能予以全面性考虑。
以上海市中心城控详规划体系为例，目前上海控制性详细规划编制以规划划定的社区为编制单元进行编制。这种划分方式对于社区服务设施配套进行了综合考量，而对于轨道交通线路和站点的影响则简单予以纳入，并未统筹考虑。目前，上海市控制性详细规划编制体系分为以下两个层次：
（1） 层次一，《上海市中心城控制性编制单元规划》对于轨道交通相关内容主要涉及道路交通设施和地下空间部分：道路交通设施规划中，主要包括轨道交通控制线和轨道交通设施（车站等）两部分。对于轨道交通控制仅落实到轨道交通控制线。在地下空间部分内容中，提出城市地下空间应以轨道交通为基本框架，遵循“综合利用、平战结合、上下部空间协调发展”的原则，在重要的公共活动中心结合地下大型市政、交通设施和地下民防工程开发。
（2） 层次二，《社区控制性详细规划》层面中，主要体现在两个部分：① 在轨道交通规划中提到根据全市轨道交通系统规划，在社区内应设置的轨道交通车站的数量；车站周边地块在进行改建、新建时，建筑物应在结构上保留设置轨道交通车站出入口的可能性；同时，提出在轨道交通保护区范围内进行开发时应根据有关规定，到相关部门（城市轨道交通管理处等）办理相关手续。② 在地下空间规划中，提出本地区地下空间将充分利用轨道交通车站，在其周边形成地下公共活动空间，布置交通空间及适当的商业空间，并设置足够的垂直交通系统实现与各层面的联系。各地块地下空间之间应尽可能相互连通，与轨道交通站点相邻的应与轨道交通站点实现连通。
综上所述，上海市控制性详细规划层面，仅对于轨道交通控制线、设施设置等要素予以简单纳入，同时对于地下空间开发进行了规划引导。事实上，该版《上海市控制性详细规划技术准则》中对于地下空间开发未予以强制性控制。因此，规划文本中引导性的文字缺乏开发控制的法律效力。此外，对于轨道交通要素在功能布局和结构中未予以考虑，在土地利用性质及开发强度上未予以明确提出引导和控制要求。举例来说，在开发强度控制上，主要依据地块所处功能上的定位来确定其开发强度，如市级、地区级公共活动中心范围内的商业办公开发地块容积率可略大于一般地区。
目前，上海市围绕轨道交通站点的用地规划与控制规程仍尚未形成，仅有《上海市控制性详细规划技术准则》中提出位于轨道交通站点300 m服务范围内可采用此级强度区的特定强度。根据该技术准则，上海对于开发容积率控制方面，提出依据周边道路及轨道交通条件，其内部地块容积率允许在其所在强度区基本强度容积率指标上限的基础上有一定量的上浮，即可进行容积率修正。这在一定程度上对于轨道交通影响地块的开发强度进行了考虑，但对于其他方面的影响和控制要素仍存在盲区。
问题二：在轨道交通建设体系中，缺乏与城市控制性详细规划协调的部分
对于轨道交通规划而言，除前期的线网规划、建设规划外，下一层次即为在工程项目的可行性研究基础之上具体线路和站点设计即建设项目规划层面，而实际上缺乏与城市规划体系中控制性详细规划所对应的规划层次。王荻，张冠增[147]认为我国现有的城市规划体系中，轨道交通规划没有形成与控制性详细规划相对应的规划层面。这种对位缺失会降低控制性详细规划的准确性，削弱其对城市开发的控制力度。从规划体系构成看（图8-7），控制性详细规划包含了轨道交通站点和沿线地区的规划控制，但轨道交通规划并不把轨道交通空间控制这一层面作为强制性内容。从实践看，轨道交通规划大多从战略规划阶段直接切入到具体的项目规划与设计，因此轨道交通规划与控制性详细规划之间存在规划层面的对位缺失。
现有的轨道交通规划除在宏观层面的网络规划等方面有要求外，在周边用地开发上未有引导和控制。轨道交通线路和车站设计仅为建设项目规划和设计，更多地考虑线路及站点建设可实施性和运营安全。根据2012年6月1日实施的《城市轨道交通建设项目管理规范》（GB 50722—2011）[148]，其中3.2.6提出：城市轨道交通建设项目规划应结合城市分区规划编制城市轨道交通沿线土地控制性规划，确定城市轨道交通规划控制界限。一方面为了有利于土地综合开发利用，另一方面明确城市轨道交通规划用地的界限，保证建设运营安全。然而，该点未对控制性规划予以进一步明确的控制要素，仍属建设项目规划层面，与城市规划中的控制性详细规划仍不相匹配。
图8-7 城市轨道交通规划与城市规划的关系构成(www.xing528.com)
优化策略一：增加轨道交通沿线特定区规划控制层面
特定区域的规划编制与管理对于轨道交通联合开发的实施起着重要的作用，但特定区域的划定最为合适的是落实在控制性详细规划层面，从而专门划定适合联合开发的范围，选择联合开发的地块进行规划控制。图8-8为城市详细规划编制层面优化策略示意图。
图8-8 城市详细规划编制层面优化策略示意图
（1） 优化法定规划层次——轨道交通沿线特定区控制性详细规划，作为承接轨道交通网络规划与轨道交通线路和车站设计的中间层面，促进轨道交通与土地利用的有效结合。主要可以从两方面来进行控制规划：首先，对线路所经过区域的相关规划进行分析调整，综合考虑轨道交通引入后的影响，提出相关规划指标控制建议，使其适应轨道交通建设的需求或对站点设置进行必要的调整；其次，对车站周边地区一定范围内的用地指标进行控制规划，确定其土地利用性质、开发强度等，引导其土地合理有效的开发，充分发挥轨道交通所带来的经济效益与环境效益。
（2） 增加非法定规划层次——轨道交通沿线特定区空间设计，作为有力补充。城市空间设计是对空间环境所做的整体构思和安排，它可以贯穿于城市规划的全过程。通过对轨道交通沿线涉及地块的开发建设进行空间分析和设计，从而确定相关控制性指标的依据。此外，对于控制性详细规划中无法予以控制的与轨道交通联合开发相关的控制要素，比如地下空间开发、连通道等进行统筹考虑。
（3） 以线路为单位统筹考虑轨道交通沿线特定区的规划控制内容，可以从三个层面予以控制：① 用地控制范围的划定。根据国外有关城市轨道交通对于沿线地价影响的比较研究，城市轨道交通沿线开发利益的影响范围一般是以车站为中心，半径为2 000 m的范围作为轨道交通的影响区域（简称2000圈范围），越是靠近轨道交通车站的土地不动产其增值空间越大。由此可以确认，在轨道交通沿线基本可以划定一条宽约2 000 m的交通走廊（若考虑到利用自行车、公交换乘等因素，可形成一条宽为2 000～4 000 m的交通走廊）；② 用地控制层次的划分。将轨道交通沿线划分为三个层次，紧密影响区、一般影响区和非影响区。在紧密影响区范围内，可以采用高强度的土地开发模式；在一般影响区范围内，可采用中强度土地开发模式；而在非轨道交通走廊影响区范围内，应采用较低强度的开发方式，或通过限制土地开发容量的手段来减少交通的生成量；③ 沿线用地控制要素的确定。根据《城市规划编制办法》，控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。此外，由于轨道交通联合开发一般会涉及地下空间、连通道、广场、绿地等内容，因此，在特定区范围内应增加这些控制要素。
（4） 适当增加地方相关管理条例，并适当予以补充。除其本身规划文本具有法定效力外，应增加地方条例予以相应补充，对于范围划定、规划管理、规划实施等方面提出相关的要求。以武汉市2012年12月2日开始实施的《武汉市轨道交通管理条例》为例。武汉市以条例的形式规范管理市行政区域内轨道交通的规划、建设、运营及相关管理活动，并由市国土规划主管部门会同市发展改革、建设、交通、公安机关交通管理等部门和轨道交通建设单位组织编制轨道交通线网规划、用地控制规划和线路综合规划。
优化策略二：划定规划控制浮动区，由轨道交通管理部门和城市规划管理部门共同参与管理
控制性详细规划的规划成果是规划部门管理工作的技术依据，为下阶段具体工程设计提供技术条件，也为下一阶段相关规划的调整和编制提供技术参考。因此，该层次是开发建设活动的直接控制依据，在该层次结合轨道交通综合考虑开发控制要素就显得至关重要。以上海为例，可以将轨道交通沿线特定区控制性详细规划作为浮动区，与上海市的历史风貌保护区类似，编制浮动区控制性详细规划，相关控制性详细规划编制和规划管理均由城市规划管理部门与轨道交通管理部门共同参与审批。规划编制和规划实施均由城市规划管理部门和轨道交通管理部门共同执行。目前，就上海市而言，上海已基本实现控制性详细规划满覆盖，因此，主要是进行规划的调整和优化。综合考虑轨道交通因素，对控制详细规划层面的控制要素进行进一步分析、优化与调整。
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